รวมปาฐกถาภาษาไทย

คำกล่าวในโอกาสวันประสูติครบ 150 ปี
สมเด็จพระเจ้าบรมวงศ์เธอ เจ้าฟ้าจาตุรนต์รัศมี กรมพระจักรพรรดิพงศ์
โดย นายอานันท์ ปันยารชุน
วันศุกร์ที่ 24 กุมภาพันธ์ 2549
ณ กระทรวงการคลัง

ท่านผู้มีเกียรติที่เคารพ

     ผมมีความยินดีที่จะกล่าวถึงเกร็ดจากประวัติศาสตร์ในด้านการคลังย้อนไปในช่วง 150 ปีที่ผ่านมา เพราะมีหลายเรื่องที่น่าสนใจยกมาเป็นอุทาหรณ์เตือนใจคนรุ่นหลังได้

     การบริหารการคลังนับว่ามีบทบาทต่อการพัฒนาประเทศไทยมาช้านาน ตั้งแต่สมัยสุโขทัยที่มีการเก็บส่วยสาอากรเข้าเป็นรายได้รัฐเอาไว้ใช้ในงานแผ่นดิน แรกๆ ก็นำมาใช้ในการสงครามป้องกันประเทศ ศาสนา และกิจการส่วนพระมหากษัตริย์ เพื่อให้ราษฎรอยู่เย็นเป็นสุข ปราศจากการรุกรานจากศัตรู จนเมื่อประเทศไทยเปิดประตูค้ากับต่างชาติ ก็เริ่มเก็บภาษีสินค้าเข้าเพิ่มเติมขึ้นมา เอาไว้ใช้พัฒนาประเทศให้เจริญก้าวหน้า ใช้ลงทุนในสาธารณูปโภคสำคัญต่างๆ ที่ต้องใช้เม็ดเงินมหาศาลจากรัฐ

     เมื่อมองให้ลึกลงไปในประวัติศาสตร์การคลัง 150 ปีที่ผ่านมา มีหลายเหตุการณ์ที่ควรค่าแก่การให้อนุสติต่อการบริหารการคลังรุ่นหลังได้ดี เพราะเป็นข้อสังเกตว่า เมื่อไรก็ตามที่รัฐบาลเกิดเสียวินัยทางการคลังขึ้น ประเทศก็เกิดปัญหาภายในยาวนานให้ตามแก้ไขทุกครั้งไป คำว่า “วินัยทางการคลัง” พูดให้เข้าใจง่ายๆ เมื่อเปรียบประเทศเสมือนบ้าน ก็เหมือนการมีวินัยการใช้จ่ายเงินในบ้าน จะเอาไปใช้จ่ายอะไรก็ต้องสมเหตุสมผล ถูกต้อง เปิดเผย คุ้มค่า และใช้จ่ายให้เพียงพอกับกำลังรายได้ที่หามาได้ หากจะกู้ ก็เมื่อยามจำเป็น และในขนาดที่พอเหมาะพอดีเท่านั้น

     สำหรับเหตุการณ์ที่จะยกขึ้นมาเป็นอุทาหรณ์นั้น แม้จะได้รับการแก้ไขจนรอดพ้นจากวิกฤตมาได้ทุกครั้ง แต่ก็ต้องเผชิญกับผลกระทบภายในประเทศที่เกิดขึ้นตามมา บางครั้งกินเวลาเยียวยารักษากันนาน เราจึงควรจะมองประสบการณ์เหล่านั้นเพื่อเป็นบทเรียน ไม่ให้เกิดขึ้นซ้ำได้อีก โดยจะขอยกตัวอย่าง 4 กรณี

     กรณีแรก เป็นกรณีของปัญหาที่เกิดขึ้นเพราะการจัดเก็บภาษีอากรยังไม่เป็นระบบ ปัญหานี้เกิดขึ้นในช่วงปี พ.ศ. 2411-2416 เนื่องจากไม่มีการกำกับดูแลให้ผู้ที่มีหน้าที่เก็บภาษี นำภาษีที่เก็บได้ส่งเข้าคลังอย่างเคร่งครัด

     ในสมัยนั้น การจัดเก็บภาษีแบ่งเป็น 2 ส่วน ส่วนที่หนึ่ง จัดเก็บโดยเอกชนที่ได้รับสิทธิ ผูกขาดการจัดเก็บภาษีสิ่งของต่างๆ จากรัฐ (หรือภาษีการค้า และภาษีสรรพสามิต ในปัจจุบัน) ที่เรียกกันว่า “เจ้าภาษีนายอากร” อยู่กระจายตามที่ต่างๆ มีอำนาจเหมือนเจ้าเมืองในอาณาเขตภาษีของตน แต่ละปีจะต้องส่งรายได้ภาษีตามที่ประมูลได้ให้แก่รัฐบาล โดยต้องจ่ายเงินล่วงหน้าให้รัฐก่อนบางส่วน แล้วค่อยไปเรียกเก็บภาษีจากราษฎรอีกต่อ ถ้าเก็บมาได้เกินจำนวนที่ประมูลก็จะตกเป็นกำไรของเจ้าภาษีนายอากร แต่ปัญหาที่ตามมาก็คือ ในระยะหลังๆ เจ้าภาษีนายอากรบิดพลิ้ว ผัดผ่อน ไม่ส่งรายได้ภาษีตามกำหนดและส่งให้ไม่ครบตามจำนวนตามที่ประมูลไว้

     ส่วนที่สอง เป็นภาษีส่วนที่รัฐบาลจัดเก็บเองผ่านกรมต่างๆ แต่กรมต่างๆ ก็ไม่ยอมนำส่งเข้าคลังตามกำหนดเช่นกัน เนื่องจากเจ้ากรมนำเงินภาษีไปใช้ตามอำเภอใจ จึงมีผลทำให้เงินแผ่นดินในคลังไม่พอใช้จ่าย ยิ่งไปกว่านั้น การทำบัญชีรับ-จ่ายเงินของคลังก็ไม่เรียบร้อย ตรวจสอบไม่ได้ว่า แต่ละปีรัฐรับ-จ่ายไปเท่าไร จนที่สุดแล้วรายได้ไม่พอใช้จ่าย เกิดหนี้ค้างชำระ

     นอกจากนี้ ผลจากการทำสนธิสัญญาการค้ากับต่างชาติตั้งแต่สมัย พ.ศ. 2398 ทำให้ต้อง ล้มเลิกการเก็บภาษีเบิกร่องหรือค่าปากเรือ หันมาเก็บภาษีขาเข้าในอัตรา “ร้อยชักสาม” แทน ซึ่งภาษีส่วนนี้ก็ไม่ได้ส่งเข้าคลังเต็มเม็ดเต็มหน่วย ส่งผลให้รายได้รัฐบาลลดลงมาก ไม่เพียงพอต่อค่าใช้จ่าย

     จนกระทั่ง พ.ศ. 2416 มีการปฏิรูปการคลังด้วยการตั้งหอรัษฎากรพิพัฒน์ขึ้นเพื่อเป็นที่ทำการดูแลบัญชีผลประโยชน์แผ่นดิน แต่งตั้งเจ้าหน้าที่ตรวจตราการเก็บภาษีอากร และติดตามการส่งเงินเข้าคลังแผ่นดินของเจ้าภาษีนายอากรและกรมต่างๆ ตามกำหนด ซึ่งก็คือกระทรวงการคลังในปัจจุบัน และมีการตั้งออดิตออฟฟิศเพื่อตรวจตราผลการเก็บภาษีอีกถ่ายหนึ่งด้วย การปฏิรูปนี้ช่วยให้ผู้เก็บภาษีส่งเงินเข้าคลังเต็มเม็ดเต็มหน่วย รัฐบาลมีรายได้เพิ่มขึ้นมาก การบริหารการคลังกลับมาเกินดุลได้ต่อเนื่อง เงินคงคลังเพิ่มพูน

     กรณีที่สอง เป็นเรื่องเกี่ยวกับการขาดดุลการคลัง

     อันที่จริงนั้น การบริหารการคลังสามารถทำได้ 3 แบบ คือ ใช้จ่ายแบบเกินดุล สมดุล หรือขาดดุล ซึ่ง “การใช้จ่ายแบบขาดดุล” ไม่ได้หมายความว่าจะต้องผิดวินัยทางการคลังเสมอไป เพราะในบางปี อาจมีความจำเป็นต้องใช้จ่ายลงทุนสร้างโครงสร้างพื้นฐาน ในขณะที่รายได้มีไม่พอก็สามารถขาดดุลได้ แต่ต้องเป็นการขาดดุลอย่างคุ้มค่า ขาดดุลเพราะมีความจำเป็น ซึ่งก็จะชดเชยการขาดดุลโดยการกู้เงินระยะยาวและเสียดอกเบี้ยต่ำ และมีการวางแผนการจ่ายคืนที่แน่นอน ดังเช่นใน พ.ศ. 2444 – 2447 มีการขาดดุลเพราะรายจ่ายลงทุนในโครงสร้างพื้นฐาน คือ ทางรถไฟ ไปรษณีย์ และโทรเลข จึงจำเป็นต้องขอกู้เงินจากต่างประเทศ ทั้งๆ ที่ก่อนหน้านั้นยึดหลักบริหารการคลังแบบ “หลีกเลี่ยงการกู้ยืมจากต่างประเทศ” มาตลอด ด้วยเกรงว่าจะถูกแทรกแซงทางการเมืองจากต่างประเทศในช่วงลัทธิล่าอาณานิคมกำลังแผ่ขยาย

     แตกต่างกับช่วงต่อมาที่งบประมาณขาดดุล คือ ใน พ.ศ. 2458 – 2468 ที่การขาดดุลในช่วงนี้เกิดจากการใช้จ่ายเกินตัวอย่างไม่สมเหตุสมผล ใช้แล้วหมดไปไม่ใช่เพื่อการลงทุน เช่น รายจ่ายป้องกันประเทศ รายจ่ายเพื่อการทหาร และรายจ่ายในกิจการราชสำนักที่เกินจำเป็น ขณะที่ ด้านรายได้กลับเก็บได้ลดลงมากเพราะมีการยกเลิกภาษีหลายอย่าง เช่น บ่อนการพนัน และภาษีฝิ่น ประกอบกับในระยะนั้น เศรษฐกิจถูกซ้ำเติมด้วยภาวะอุทกภัยและฝนแล้งต่อเนื่องหลายปี รวมทั้งเป็นภาวะหลังสงครามโลกครั้งที่ 1 ซึ่งส่งผลให้เศรษฐกิจตกต่ำทั่วโลก ทำให้งบประมาณแผ่นดินขาดดุล ต้องนำเงินคงคลังมาใช้ชดเชยการขาดดุล จนร่อยหรอไปมาก และต้องขอกู้เงินจากต่างประเทศเพื่อแก้ปัญหาเฉพาะหน้า

     แต่ว่าในช่วงนั้นกลับไม่มีความพยายามจะตัดลดรายจ่ายที่ไม่จำเป็นลง ปัญหาจึงสะสม ยาวนานข้ามรัชสมัยมาจนถึงช่วงปี 2469-2475 กลายเป็นปัญหาหนี้สาธารณะ ที่ต้องหาทางชดใช้เพื่อรักษาความเชื่อถือจากต่างประเทศ ขณะที่อีกด้านหนึ่ง ประเทศก็จำเป็นต้องมีการลงทุนต่อเนื่องในการรถไฟ และระบบชลประทาน จึงต้องมีการประหยัดอย่างเฉียบขาด (strict economy) เพื่อให้ผ่านพ้นวิกฤตไปได้ ด้วยการตัดลดรายจ่ายลงอย่างรุนแรง รวมไปถึงการลดเงินเดือนข้าราชการ และปลดข้าราชการบางส่วนออก และในที่สุดก็ต้องหันมาขอกู้เงินจากภายในประเทศด้วยการออกพันธบัตร

     กรณีที่สาม เป็นปัญหาการคลังที่เกิดขึ้นจากการจัดทำงบประมาณที่ไม่ถูกแบบแผน หรือไม่สอดคล้องกับภาวะที่แท้จริงของเศรษฐกิจ ส่งผลต่อวินัยการคลัง คือทำให้ขาดดุลการคลังมากขึ้น เงินคงคลังร่อยหรอ ก่อนหน้าปี พ.ศ. 2498 การจัดทำงบประมาณรายจ่ายยึดความต้องการใช้จ่ายเป็นหลัก ส่วนการประมาณการรายได้จะยึดรายได้ที่เก็บได้ของปีก่อนเป็นเกณฑ์ แล้วค่อยมาปรับรายจ่ายให้สอดคล้องกับประมาณการรายได้

     แต่เมื่อเศรษฐกิจผันผวน กระทบต่อรายได้ที่เก็บได้จริง ก็เกิดเป็นปัญหา เพราะรายได้ที่เก็บจริงอาจมากหรือน้อยกว่าปีก่อน โดยตัวอย่างที่เห็นได้ชัดอยู่ในช่วงปี 2468 – 2477 เศรษฐกิจกำลังซบเซา รายได้จากภาษีก็ลดลง ซ้ำแล้วรายได้ส่วนหนึ่งยังต้องนำไปชำระหนี้ที่ครบกำหนดอย่างเคร่งครัด ทำให้เกิดปัญหาต้องปรับรายจ่ายลงให้สอดคล้องกับรายได้ที่ลดลงในช่วงปลายปีงบประมาณ ก่อให้เกิดความยุ่งยากและสร้างความไม่พอใจให้แก่หน่วยงานต่างๆ

     ต่อมาในปี 2498 จึงได้มีการวางระเบียบการทำงบประมาณรายจ่ายใหม่ ตามคำแนะนำของ ธนาคารแห่งประเทศไทยและธนาคารโลก โดยยึดรายได้เป็นหลักก่อน แล้วจึงค่อยประมาณการ รายจ่าย โดยประมาณการรายได้จากภาษีและรายได้อื่นๆ จากสภาวะเศรษฐกิจที่ใกล้เคียงความเป็นจริงที่สุด และมีการจัดลำดับความสำคัญการใช้จ่ายรายการต่างๆ ให้เหมาะสม

     อย่างไรก็ดี แม้จะมีระเบียบการจัดทำงบประมาณนี้แล้ว ก็ยังปรากฏว่าในช่วงปี 2524 – 2529 รัฐบาลประมาณการรายได้สูงกว่าความเป็นจริงมาก เพื่อตั้งงบประมาณรายจ่ายได้สูง แต่รายได้ที่เก็บได้จริงต่ำกว่าประมาณการ และแม้ว่าได้มีมาตรการเพื่อเพิ่มรายได้และลดรายจ่ายอย่างต่อเนื่อง แต่ไม่ได้ผล ส่งผลให้ขาดดุลงบประมาณสูงเฉลี่ยร้อยละ 4.4 ของ GDP และต้องชดเชยขาดดุลบางส่วนจากเงินนอกงบประมาณ (เงินฝากของธนาคารแห่งประเทศไทย ที่คลังจังหวัด) ซึ่งเป็นการเสียวินัยทางการคลัง

     กรณีที่สี่ เป็นปัญหาการคลังที่เกิดขึ้นจากการใช้จ่ายของรัฐบาลเพิ่มเติมนอกเหนือไปจากที่ตั้งไว้ในงบประมาณประจำปีโดยอาศัยอำนาจใช้จ่ายเงินคงคลังตามพระราชบัญญัติต่างๆ ตลอดจนการขอกู้เพื่อชดเชยการขาดดุลจากธนาคารแห่งประเทศไทย ปัญหาเช่นนี้เกิดขึ้นครั้งใหญ่ใน 2 ช่วงเวลาด้วยกัน คือ ช่วงปี พ.ศ. 2490 – 2498 และช่วงหลังวิกฤตการณ์น้ำมันครั้งที่ 2 ปี พ.ศ. 2522-2523

     หลังจากที่ประเทศเปลี่ยนระบอบการปกครองจากสมบูรณาญาสิทธิราชย์เป็นระบอบประชาธิปไตย การใช้จ่ายเงินของแผ่นดินต้องทำอย่างเป็นขั้นตอน ต้องมีพระราชบัญญัติงบประมาณประจำปีมารองรับการใช้จ่าย ต่อมาในช่วงหลังสงครามโลกครั้งที่ 2 ปี พ.ศ. 2488 นั้น เศรษฐกิจซบเซามาก ซ้ำแล้วประเทศไทยยังมีส่วนต้องร่วมชำระค่าปฏิกรณ์สงครามในฐานะที่เป็นพันธมิตรกับญี่ปุ่น พระราชบัญญัติเงินคงคลัง พ.ศ. 2491 จึงออกมาด้วยเจตนาดีที่หวังจะช่วยให้การบริหารการคลังยืดหยุ่นขึ้นในยามจำเป็นต้องจ่ายโดยเร็วเกินงบประมาณที่ตั้งไว้ โดยรัฐบาลสามารถนำเงินคงคลังออกมาแก้ปัญหาเฉพาะหน้าไปก่อนได้ แล้วค่อยบันทึกรายการชดใช้เงินคงคลังไว้ท้าย พรบ.งบประมาณปีต่อไปในภายหลัง

     นอกจากนี้ รัฐบาลยังมีช่องทางการชดเชยการขาดดุลงบประมาณอื่นได้อีกจากการขอกู้เงินจากธนาคารแห่งประเทศไทย ด้วยการออกพันธบัตรและตั๋วเงินคลัง รวมถึงการขอเบิกเงินเกินบัญชี เปิดโอกาสให้รัฐบาลมีหลายช่องทางที่เอื้อต่อการใช้จ่ายเกินตัว ในขณะนั้น รัฐบาลได้ใช้จ่ายเพิ่มขึ้นอย่างมาก และไม่ได้จัดลำดับความสำคัญให้เหมาะสมกับรายได้ รายจ่ายเพื่อการลงทุนก็ไม่ให้ผลตอบแทนที่คุ้มค่ากลับมา โดยเฉพาะการวางนโยบายรัฐวิสาหกิจที่ไร้ทิศทางสืบต่อมาตั้งแต่ช่วงสงครามโลกครั้งที่ 2 ซึ่งทำให้รัฐวิสาหกิจเกิดขึ้นมากมายเพื่อผลิตสินค้าตอบสนองความต้องการภายในประเทศที่ขาดแคลนในยามนั้น

     สังเกตได้ว่าช่วงนั้น ความรู้เกี่ยวกับการบริหารการคลังที่จะมาเชื่อมโยงกับระบบเศรษฐกิจของประเทศที่ซับซ้อนขึ้นนั้นยังไม่ค่อยรอบคอบนัก ยังมองแค่ด้านการคลังด้านเดียว ยังไม่ได้มองถึงความสัมพันธ์ของการคลังกับระบบเศรษฐกิจและการเงินของประเทศ ขอเพียงให้การบริหารการคลังมีเงินใช้จ่ายได้เป็นพอ ไม่ระแวดระวังผลรอบด้านว่าจะกระทบต่ออะไรบ้าง การที่ธนาคารแห่งประเทศไทย ให้รัฐบาลกู้เพื่อชดเชยการขาดดุลเรื่อยมา มีผลทำให้ปริมาณเงินหมุนเวียนในระบบเศรษฐกิจเพิ่มมากขึ้น ทำให้เกิดปัญหาเงินเฟ้อสูง ควบคุมไม่ได้ตามมา และเมื่อข้าวของมีราคาแพงยิ่งไปซ้ำเติมเศรษฐกิจที่ย่ำแย่โดยเฉพาะช่วงปี พ.ศ. 2495 – 2498 ที่การค้าต่างประเทศถดถอยจากผลของการยุติสงครามเกาหลี สินค้าออกขายไม่ดี ดุลการค้าขาดดุล ในขณะที่งบประมาณก็ขาดดุลเช่นกัน

     ในที่สุด ต้องดำเนินการแก้ไขสถานการณ์หลายมาตรการคือ 1) รัฐบาลออกพันธบัตรขอกู้จากสถาบันการเงินและประชาชนทั่วไปแทนการกู้จากธนาคารแห่งประเทศไทยโดยตรง เพื่อลดปริมาณเงินที่มีมากในระบบ 2) ขอเพิ่มวงเงินตั๋วเงินคลังหมุนเวียนในการชำระหนี้และสำรองไว้ใช้จ่าย แล้วค่อยๆ ทยอยผ่อนชำระหนี้เบิกเกินบัญชีจนหมดในปี พ.ศ. 2503 3) ลดการใช้จ่ายลง 4) กำหนดหลักการว่า ถ้าจะขอกู้ธนาคารแห่งประเทศไทย ก็ต่อเมื่อจำเป็นจริงๆ เท่านั้น และเมื่อธนาคารแห่งประเทศไทย ให้กู้ไปแล้วก็ต้องหาทางดูดเงินส่วนนั้นออกจากระบบด้วยการขายพันธบัตรต่ออีกทอด ในที่สุด ดุลการคลังก็กลับมาเกินดุลได้สำเร็จ

     อย่างไรก็ตาม การใช้จ่ายเกินตัวโดยอาศัยอำนาจใช้จ่ายเงินคงคลังจากการออกพระราชบัญญัติต่างๆ ทำให้การคลังมีปัญหาครั้งสำคัญอีกครั้งหนึ่งในช่วงปี 2522 – 2523 ที่เรียกได้ว่าเป็นวิกฤตการณ์เงินคงคลัง รัฐบาลมีพฤติกรรมแบบเจ้าบุญทุ่มเพราะต้องการอัดฉีดเงินเข้าสู่ระบบเศรษฐกิจ ในช่วงที่เศรษฐกิจถดถอยจากวิกฤตการณ์น้ำมันครั้งที่ 2 โดยเฉพาะการออกพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายเพิ่มเติมกลางปีเพื่อปรับเงินเดือนข้าราชการ และการอาศัยอำนาจตามมาตรา 6 แห่งพระราชบัญญัติเงินคงคลัง พ.ศ. 2491 ใช้ “มติให้จ่ายเงินคงคลังไปก่อน” สำหรับใช้จ่ายในโครงการสร้างงานในชนบทในฤดูแล้ง โดยที่สภาวะขณะนั้น รัฐบาลเองก็ไม่สามารถเก็บรายได้ได้ตามเป้าเพราะเศรษฐกิจถดถอยมาก ทำให้เงินคงคลังอยู่ในขั้นวิกฤต

     ช่วงวิกฤตการณ์น้ำมันครั้งที่ 2 ขณะนั้น ทำให้ปัญหาเงินเฟ้อที่มีอยู่แล้วยิ่งถูกซ้ำเติมจากการใช้จ่ายแบบเจ้าบุญทุ่มของรัฐบาลครั้งนี้ เพราะทำให้ปริมาณเงินในระบบสูงมาก มูลค่าการนำเข้าน้ำมันที่สูง ขณะที่รายได้ส่งออกถดถอยเพราะเศรษฐกิจโลกตกต่ำไปทั่ว ทำให้ดุลบัญชีเดินสะพัดขาดดุล ทุนสำรองระหว่างประเทศร่อยหรอ เกิดปัญหาขาดดุลแฝด (twin deficit) คือ ขาดดุลทั้งด้านการคลัง และด้านต่างประเทศ พร้อมๆ กัน

     ตอนนั้นเราต้องหันไปกู้จาก IMF ในปี 2524 2525 และ 2528 และเพื่อเสริมทุนสำรองของประเทศ รักษาความน่าเชื่อถือของรัฐบาล และเริ่มใช้นโยบายรัดเข็มขัด ประหยัดรายจ่ายกลางปีงบประมาณ และเร่งรัดหารายได้จากการขยายฐานภาษีอากร และปรับปรุงการบริหารการจัดเก็บ จนฐานะการคลังค่อยๆ ฟื้นตัวได้สำเร็จในปี 2530

     ท่านผู้มีเกียรติทั้งหลาย

     ที่ผมกล่าวมาทั้งหมดเกี่ยวกับการทำผิดวินัยการคลังในอดีต มีเจตนาเพียงเพื่อยกเป็นอุทาหรณ์หรือบทเรียนสำหรับการบริหารการคลังสำหรับรัฐบาลปัจจุบัน หรือในอนาคตข้างหน้า เพราะการผิดวินัยการคลังจะนำไปสู่การสะสมปัญหาและเพิ่มความเสี่ยงต่อเสถียรภาพ และความมั่นคงทางเศรษฐกิจของประเทศ การแก้ไขปัญหาหลังจากนั้นจะมีความยุ่งยากและอาจต้องใช้เวลานานในการฟื้นฟูการคลังให้กลับมาเข้มแข็งอีกครั้งหนึ่ง รวมทั้งประเทศชาติอาจต้องสูญเสียโอกาสในการพัฒนาตามครรลองที่ควรจะเป็นอีกด้วย การไม่รักษาวินัยทางการคลังที่เคร่งครัดในอดีต ก่อน พ.ศ. 2500 นั้น อาจจะพอเข้าใจได้ เพราะตอนนั้นการพัฒนาองค์ความรู้ของเศรษฐศาสตร์การคลังกับระบบเศรษฐกิจ และการเงินของประเทศยังมีไม่มาก แต่ในปัจจุบัน วิชาเศรษฐศาสตร์การคลังมีความสลับซับซ้อน และถูกพัฒนามาจนเป็นที่ยอมรับกันแล้วว่า การพัฒนาประเทศที่ยั่งยืนต้องทำควบคู่กันไปกับการรักษาวินัยทางการคลัง ท่านผู้ฟังคงเห็นด้วยกับผมว่า การรักษาวินัยทางการคลังเป็นสิ่งที่จำเป็น เพราะหากขาดวินัยนี้แล้ว ไม่ว่าจะจัดทำงบประมาณสมดุลหรือไม่ก็ตาม ฐานะการคลังก็จะค่อยๆ อ่อนแอลงจนเกิดการขาดดุลได้ในที่สุด หลังจากนั้นหากยังไม่ระมัดระวังอีก ก็มักจะมีการขาดดุลต่อเนื่องติดต่อกันหลายปี ส่งผลกระทบต่อฐานะเงินคงคลัง ฐานะหนี้รัฐบาล เสถียรภาพเศรษฐกิจ และความเชื่อมั่นทางเศรษฐกิจในที่สุด

     บทเรียนที่เราเห็นจากอดีตชี้ว่า ประการแรก เงินคงคลังควรจะดำรงไว้ให้อยู่ในระดับที่เหมาะสมอยู่เสมอ และพอที่จะเป็นภูมิคุ้มกันรองรับเหตุการณ์ที่คาดไม่ถึง เช่น ความผันผวนจากต่างประเทศ ไม่ว่าจะเป็นวิกฤตการณ์ราคาน้ำมัน หรือเศรษฐกิจโลกตกต่ำ ซึ่งมีผลต่อเศรษฐกิจไทย และทำให้เก็บภาษีไม่ได้ตามเป้าหมาย ดังนั้นในภาวะที่เก็บภาษีได้มากก็ไม่ควรใช้จ่ายจนหมด ควรเก็บไว้เผื่อเหลือเผื่อขาดบ้าง

     ประการที่สอง ควรรักษาวินัยการใช้จ่าย หมายถึง

ก) รายจ่ายที่ตั้งงบประมาณต้องเป็นรายจ่ายที่เหมาะสมและคุ้มค่า มีการจัดสรรรายจ่ายตามลำดับความสำคัญ และผ่านการตรวจสอบจากรัฐสภา
ข) หลังจากจัดสรรวงเงินแล้ว ไม่ควรเบิกใช้เกินวงเงินที่กำหนดไว้ และควรหลีกเลี่ยงการตั้งงบประมาณเพิ่มกลางปี
ค) หากต้องเบิกใช้เกินวงเงินอย่างสุดวิสัย ก็ควรกันเงินรายได้ในอนาคตตามจำนวนดังกล่าวมาใช้คืนเงินคงคลัง
ง) ไม่ควรสร้างภาระผูกพันต่องบประมาณแผ่นดินมากเกินไป จนรัฐบาลในอนาคตอาจขาดความคล่องตัวในการกำหนดงบประมาณได้
จ) ควรควบคุมบรรดารายจ่ายตามวาระจรทั้งหลาย และดูแลการเบิกจ่ายให้พอเหมาะพอสมกับรายได้ในแต่ละเดือน เพื่อมิให้เกิดเหตุการณ์ดังเช่นที่รัฐบาลต้องกู้เงินด้วยการออกตั๋วเงินคลังเพิ่มอีก 80,000 ล้านบาทเมื่อเร็วๆ นี้ เพราะแม้ว่าขณะนี้จะยังไม่มีผลกระทบต่อความยั่งยืนทางการคลัง ก็เป็นสัญญาณระยะสั้นที่ไม่ค่อยดี แต่ก็ยังดีที่ไม่ไปกู้โดยตรงจากธนาคารแห่งประเทศไทย

     ในเรื่องนี้ผมทราบมาว่า ดร.วีรพงษ์ รามางกูร ในฐานะที่ปรึกษารัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลังคนปัจจุบัน ได้เสนอทางแก้ไขโดยการออกพันธบัตรแทนตั๋วเงินคลัง ด้วยหลักการที่ว่าภาระระยะยาวก็ควรชดเชยด้วยหนี้ระยะยาว

     ประการที่สาม โครงการลงทุนทั้งหลายของรัฐบาล โดยเฉพาะที่เป็นขนาดใหญ่ เป็นความตั้งใจที่ดี ที่จะยกระดับมาตรฐานชีวิตของประชาชน ในเรื่องนี้ ผมเข้าใจว่าหลายโครงการได้มีการศึกษาไว้แล้วว่ามีความคุ้มทุนคุ้มค่า แต่หลายโครงการก็ยังขาดการศึกษาอย่างจริงจัง ซึ่งบทเรียนในอดีต การลงทุนสร้างโครงสร้างพื้นฐานที่ไม่คุ้มค่าและขาดประสิทธิภาพจะสร้างปัญหาการคลังในระยะต่อไป

     และแม้ว่าผลการศึกษาความเป็นไปได้อาจจะสรุปว่าควรจะทำทั้งหมด แต่เมื่อรวมกันแล้วเป็นเงินลงทุนจำนวนมาก ก็ไม่ควรทำพร้อมๆ กัน จนกระจุกตัว เพราะจะเป็นภาระต่อการบริหารหนี้ การใช้คืน และกระทบต่อฐานะทางการคลัง รวมไปถึงเสถียรภาพเศรษฐกิจด้านอื่นด้วย ดังนั้น ควรมีการกระจายการลงทุนและจัดลำดับความสำคัญของโครงการ สิ่งที่สำคัญที่สุดคือ การยึดหลักความโปร่งใสและมีระบบการตรวจสอบที่ดีและน่าเชื่อถือ เพื่อให้ประชาชนทั่วไปมั่นใจและไม่เคลือบแคลงใจ หรือกล่าวโดยรวมก็คือต้องยึดหลักธรรมาภิบาลในการตัดสินใจลงทุน และบริหารโครงการนั่นเอง

     บทเรียนประการที่สี่ที่ผมมองเห็นนั้น น่าจะเป็นเรื่องการใช้มาตรการภาษีซึ่งเป็นแหล่งรายได้ระยะยาวของรัฐบาล เพราะการที่ฐานะเงินคงคลังจะมั่นคงทั้งในระยะสั้น และระยะยาวได้นั้น จำเป็นต้องคำนึงถึงแหล่งรายได้ด้วย การใช้มาตรการลดภาษีเพื่อกระตุ้นเศรษฐกิจจำเป็นต้องมีการวิเคราะห์และการคาดการณ์ที่ดีรองรับเพราะจะทำให้รัฐบาลสูญเสียรายได้ภาษีทันทีและมีผลต่อฐานรายได้ระยะยาว หรือแม้ว่าจะมาจากสาเหตุอื่น เช่น ข้อตกลงการค้าเสรี ก็ต้องพิจารณาด้วยว่าจะมีแหล่งรายได้อื่นมาทดแทนเพียงพอหรือไม่ เพราะภาษีถือเป็นแหล่งรายได้ระยะยาวของรัฐบาล ขณะที่รายจ่ายก็มีแนวโน้มที่จะเพิ่มขึ้นเรื่อยๆ

ท่านผู้มีเกียรติทั้งหลาย

     นอกเหนือจากปัญหาทางด้านการคลังที่ผมพูดมา ผมยังมีความเป็นห่วงในประเด็นด้านการคลังที่คิดว่า เราคงจะระมัดระวังในอนาคตอีก 2 ประเด็น เพราะ เป็นประเด็นที่เพิ่งเกิดขึ้น และเรายังไม่มีบทเรียนจากประวัติศาสตร์การคลัง เรื่องแรกคือ ปัญหาเกี่ยวข้องกับกิจกรรมนอกงบประมาณ (Off-budget activities) และกิจกรรมกึ่งการคลัง (Quasi-fiscal activities) เพราะกิจกรรมทางเศรษฐกิจบางอย่างมีเจตนาที่จะไม่ใช้เงินจากงบประมาณ แต่ถึงกระนั้น หากบริหารจัดการไม่ดีก็อาจเป็นภาระต่องบประมาณก็ได้ในที่สุด เช่น มาตรการที่ดำเนินการผ่านสถาบันการเงินเฉพาะกิจทั้งหลาย (ธกส. ธอ. ธอส. ธสน. ธพว. ฯลฯ) เช่น โครงการธนาคารประชาชน การแปลงสินทรัพย์เป็นทุน สินเชื่อ SME บ้านเอื้ออาทร การแก้ไขปัญหาหนี้สินภาคประชาชน เป็นต้น ควรมีความระมัดระวังและอิงกับหลักเกณฑ์ตามปกติที่สถาบันการเงินใช้ปล่อยกู้ และการบริหารความเสี่ยงที่เหมาะสมด้วย แม้ในปัจจุบันยังไม่เป็นปัญหา แต่หากไม่ระมัดระวังเพียงพออาจกระทบต่อฐานะของสถาบันการเงินเหล่านี้ กิจกรรมดังกล่าวอาจจะสร้างภาระกับรัฐบาล (contingent liabilities) โดยต้องใช้เงินอุดหนุนจากงบประมาณรัฐบาลในอนาคตได้ หรืออาจมีอีกตัวอย่างหนึ่งก็ เช่น การควบคุมราคาน้ำมันโดยผ่านกองทุนน้ำมัน ซึ่งรัฐบาลต้องลอยตัวราคาน้ำมันในที่สุด แต่ก็ยังมีหนี้อีกจำนวนหนึ่งที่ต้องจัดการอยู่

     เรื่องที่สองเป็นเรื่องของการคลังท้องถิ่น หลังจาก พรบ. กำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น เริ่มใช้บังคับตั้งแต่ปี 2542 การคลังท้องถิ่นก็มีรายรับเพิ่มขึ้นมากเป็นลำดับ จากประมาณ 100 พันล้านบาท คิดเป็นร้อยละ 14 ของรายได้รัฐบาล ในปี 2543 เป็นประมาณ 330 พันล้านบาท คิดเป็นร้อยละ 24 ของรายได้รัฐบาลในปี 2549 และยังมีแนวโน้มเพิ่มขึ้นต่อไปจนถึงร้อยละ 35 ในที่สุด โดยส่วนหนึ่งเป็นเงินอุดหนุนจากรัฐบาลที่คิดเป็นประมาณร้อยละ 40 ของรายรับท้องถิ่น

     แม้การกระจายอำนาจให้กับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเป็นความตั้งใจที่ดี ในการกระจายทรัพยากรจากส่วนกลางไปสู่ท้องถิ่น และท้องถิ่นสามารถดำเนินนโยบายได้สอดคล้องกับความจำเป็นในพื้นที่ ซึ่งจะนำมาสู่การบริหารจัดการและกระบวนการจัดสรรทรัพยากรภาครัฐอย่างมีประสิทธิภาพ ดังนั้น การให้ความรู้ท้องถิ่นในการบริหารจัดการเงินทุนจึงเป็นเรื่องสำคัญ โดยเฉพาะนำเอาหลักปรัชญาเศรษฐกิจพอเพียงและธรรมาภิบาลมาใช้ คือ มีการบริหารจัดการบนหลักของความเหมาะสมและความพอดี สามารถตรวจสอบการทำงานและการจัดการการเงินได้อย่างโปร่งใส มีการเปิดเผยข้อมูลที่ครบถ้วน และทันการณ์ รวมไปถึงการสร้างให้ท้องถิ่นเองตื่นตัว มีส่วนร่วมที่จะพิทักษ์ผลประโยชน์ของส่วนรวม เพื่อลดโอกาสการแสวงหาประโยชน์โดยมิชอบโดยนักการเมืองหรือผู้มีอำนาจบริหารในท้องถิ่น

     แต่อย่างไรก็ตาม ขณะนี้กระบวนการถ่ายโอนภารกิจบางด้านยังมีความล่าช้า เช่น การศึกษาและสาธารณสุข เพราะยังต้องรอความพร้อมของท้องถิ่นที่จะรับภารกิจใหญ่ที่เพิ่มขึ้น เพราะสิ่งสำคัญที่ต้องตระหนักให้มากคือ ถ้าท้องถิ่นไม่พร้อมรับการโอนงานไปจากรัฐบาล แต่กลับมีเม็ดเงินโอนไปให้มาก ก็จะเกิดความไม่พอดีระหว่างเงินที่มีอยู่กับภารกิจในความรับผิดชอบ และเปิดช่องให้แก่ผู้ที่ต้องการฉวยโอกาสเอาประโยชน์จากความไม่พอดีนี้

     ท้ายที่สุดนี้ ผมมีความหวังเป็นอย่างยิ่งว่า เกร็ดประวัติศาสตร์จากบทเรียนทางการคลัง 150 ปีที่ผมได้หยิบยกมาในวันนี้ จะเป็นอุทาหรณ์เตือนใจให้มีการบริหารการคลังของประเทศในแนวทางที่เหมาะสม กล่าวคือ ยึดหลักการตั้งงบประมาณรายจ่ายที่สมเหตุสมผลและสอดคล้องกับรายได้อย่างแท้จริง โดยเริ่มจากการตั้งงบประมาณรายได้ให้สอดคล้องกับความเป็นจริง และตั้งรายจ่ายตามลำดับความจำเป็นและความสำคัญ และสุดท้ายคือมีความระมัดระวัง ในการดูแลให้มีเงินคงคลังเพียงพอรองรับความผิดปกติของรายได้และรายจ่ายในอนาคต ซึ่งจะทำให้มีฐานะการคลังมั่นคงต่อการพัฒนาประเทศไทยได้ในระยะยาวต่อไป