รวมปาฐกถาภาษาไทย

ความคาดหวังของประชาชน ต่อบทบาทของกระบวนการยุติธรรม
ในการแก้ปัญหาคอรัปชั่น
วันพุธที่ ๑๙ กรกฎาคม ๒๕๔๓
ณ โรงแรมเดอะแกรนด์ ถนนรัชดาภิเษก กรุงเทพมหานคร

     คอรัปชั่นเป็นปัญหาที่อยู่คู่กับสังคมมนุษย์มาเป็นเวลาช้านาน และเป็นปัญหาที่มีอยู่ในทุกกลุ่มชนไม่ว่าประเทศนั้นจะพัฒนาเจริญก้าวหน้าไปเพียงไหน จะต่างกันก็แต่เพียงขนาดปัญหาว่ามีมากน้อยกว่ากันเท่าใด แต่ไม่มีสังคมใดที่ปราศจากการคอรัปชั่นโดยเด็ดขาด คำไทยที่ว่า “ฉ้อราษฎร์บังหลวง” เป็นคำที่ใช้เรียกขานการคอรัปชั่นในองค์การหรือหน่วยงานของรัฐ ซึ่งปรากฏจากหลักฐานทางประวัติศาสตร์ว่ามีมาตั้งแต่สมัยสุโขทัยและยังมีเรื่อยมาจนถึงปัจจุบันนี้ และยังแพร่ขยายไปถึงพฤติกรรมในองค์กรภาคธุรกิจต่าง ๆ ด้วย อาจกล่าวได้ว่าปัญหาวิกฤตเศรษฐกิจและการเงินที่เราประสบในช่วงเวลา ๓ ปีที่ผ่านมา ก็มีสาเหตุส่วนหนึ่งมาจากปัญหาการจัดระบบการบริหารกิจการบ้านเมืองที่ขาดประสิทธิภาพ นำมาซึ่งโอกาสในการคอรัปชั่นทั้งในภาครัฐและเอกชน ซึ่งหากเราไม่สามารถแก้ปัญหานี้อย่างจริงจัง โอกาสจะฟื้นจากวิกฤตคงเป็นไปได้ยาก และคงมีความเป็นไปได้สูง ที่จะเกิดปัญหาการล้มละลายทางเศรษฐกิจเช่นนี้อีกซ้ำแล้วซ้ำอีกได้

          ปัญหาคอรัปชั่นมีทั้งในระดับล่าง (Petty corruption) ที่เป็นเรื่องของเจ้าหน้าที่ระดับล่างเรียกรับสินบนเพื่อปฏิบัติหรือละเว้นการปฏิบัติหน้าที่ หรือระดับสูง (Grand corruption) ซึ่งเป็นการคอรัปชั่นในระดับผู้บริหารระดับสูงของประเทศ ที่มีผลตอบแทนเป็นพัน ๆ ล้าน แต่ไม่ว่าจะเป็นในลักษณะใดคอรัปชั่นเป็นเสมือนมะเร็งร้าย ที่นำความเสื่อมโทรมมาสู่บ้านเมืองและสังคมเสมอ การคอรัปชั่นในระดับล่างนำไปสู่การเลือกปฏิบัติอันไม่เป็นธรรม และความเสื่อมศรัทธาต่อระบบกฎหมายและภาครัฐ การคอรัปชั่นในระดับสูงไม่ว่าจะเป็นการกินตามน้ำ ในการจัดซื้อจัดจ้าง (Procurement kickback) การจ่ายสินบนเพื่อผูกขาดกิจการสัมปทาน การทุจริตในการประมูลโครงการ การทุจริตการจ่ายภาษี ฯลฯ ล้วนเป็นการทำให้ประเทศชาติสูญเสียรายได้ที่พึงมี เป็นการทำลายกลไกการตลาด อันเป็นผลร้ายต่อธุรกิจการลงทุน เป็นการเหนี่ยวรั้งการพัฒนาของประเทศ การทุจริตคอรัปชั่นที่ทำกันเป็นล่ำเป็นสันถึงขั้นเป็นธุรกิจการเมือง โดยอาศัยโอกาสของการแสวงหาผลประโยชน์ที่มิควรได้เหล่านี้ ยิ่งเป็นเสมือนเป็นเหลือบที่ทำลายสังคม และถือเป็นการปล้นชาติปล้นแผ่นดินเลยทีเดียว

     อย่างไรก็ตาม ความพยายามใด ๆ ในการแก้ปัญหาคอรัปชั่นนั้น คงต้องเริ่มต้นด้วยความตระหนักถึงความซับซ้อนของปัญหา และข้อเท็จจริงที่ว่าปัญหานี้เป็นปัญหาที่ฝังรากลึกและมีกลุ่มบุคคลระดับสูงในทุกภาคเข้าไปเกี่ยวข้อง เป็นโยงใยทำให้การแก้ปัญหาเป็นไปอย่างยากลำบาก ทัศนคติของสังคมที่วางอยู่บนพื้นฐานของระบบอุปถัมภ์และความชาชินของสังคมที่เห็นพฤติกรรมคอรัปชั่นว่าเป็นส่วนหนึ่งของวิถีชิวิตที่ต้องยอมรับ ก็ยิ่งทำให้ความพยายามในการปราบปรามและลดปัญหาคอรัปชั่นเป็นไปได้ยาก

          ในระยะหลังที่ปัญหาคอรัปชั่นแพร่ขยายมากขึ้น ทำให้เกิดความสนใจในการศึกษาปัญหานี้อย่างจริงจังจากองค์การเพื่อการพัฒนาระหว่างประเทศหลายองค์กร และมีการมองกันว่าการแก้ไขปัญหาคอรัปชั่นนั้น คงจะไม่ได้อยู่ที่กฏหมายและกระบวนการในการบังคับใช้กฎหมายเพื่อปราบปรามคอรัปชั่นแต่เพียงอย่างเดียว แต่ต้องมองว่าปัญหาคอรัปชั่นเป็นปัญหาอันสืบเนื่องมาจากระบบการบริหารกิจการบ้านเมืองและสังคมที่ไม่มีประสิทธิภาพ การแก้ปัญหาคอรัปชั่นอย่างได้ผลเพื่อให้เกิดการพัฒนาอย่างยั่งยืนนั้น แม้กระบวนการยุติธรรมจะเป็นองค์ประกอบที่มีความสำคัญอย่างยิ่ง แต่ก็จำเป็นต้องมองภาพรวมหรือมองโดยองค์รวม (Holistic approach) ถึงความเป็น “ธรรมาภิบาล” (good Governance) ตั้งแต่ระบบการเลือกตั้งที่ดีที่นำมาสู่นักการเมืองที่มีคุณภาพ ระบบการสร้างความโปร่งใสและการตรวจสอบที่ดี การเปิดโอกาสให้ภาคประชาสังคมสามารถเข้ามามีสิทธิมีเสียงและมีส่วนร่วมในการบริหารกิจการบ้านเมืองได้มากขึ้น เป็นต้น การมองปัญหาการบริหารจัดการประเทศในภาพรวมว่าจะเป็นกุญแจไปสู่การแก้ปัญหาคอรัปชั่น ก็เป็นแนวทางที่องค์การเพื่อความโปร่งใสนานาชาติ (Transparency International) ให้การสนับสนุน โดยมองถึง “ระบบความน่าเชื่อถือของประเทศ” (National Integrity System) ซึ่งก็เป็นแนวทางที่สอดคล้องกับหลักธรรมาภิบาลและเป็นแนวทางที่รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. ๒๕๔๐ พยายามที่จะนำเสนอด้วย

     สำหรับในส่วนที่เกี่ยวกับกระบวนการยุติธรรม ซึ่งเป็นหัวข้อของการสัมมนาในวันนี้นั้น แม้จะไม่ใช่เป็นองค์ประกอบข้อเดียวในการแก้ปัญหาคอรัปชั่น แต่ก็เป็นองค์ประกอบที่มีความสำคัญมากที่สุด เพราะหากเราสามารถทำให้การคอรัปชั่นเป็นพฤติกรรมที่มีความเสี่ยงสูงในการที่จะถูกจับและถูกลงโทษ ก็อาจจะส่งผลในเชิงยับยั้งพฤติกรรมในการคอรัปชั่นได้ การปรับปรุงและพัฒนากระบวนการยุติธรรมซึ่งในที่นี้คงมิได้หมายความถึงองค์กรตำรวจ อัยการและศาลเท่านั้น แต่หมายความถึงหน่วยงานที่มีภารกิจในการบังคับใช้กฎมายเพื่อปราบปรามคอรัปชั่นทั้งหมดด้วย จึงเป็นความจำเป็นเร่งด่วนที่จะต้องรีบดำเนินการ

     ในทัศนะของผมซึ่งเป็นคนนอกวงการกระบวนการยุติธรรม แต่เป็นความเห็นของประชาชนคนหนึ่งที่อยากจะเห็นกระบวนการยุติธรรมของไทยสามารถจัดการกับปัญหาคอรัปชั่นได้อย่างมีประสิทธิภาพ ผมมีข้อสังเกตเกี่ยวกับกระบวนการยุติธรรม ดังนี้

1. ในการปราบปรามคอรัปชั่นให้ได้ผลนั้น กระบวนการยุติธรรมเองต้องเป็นกระบวนการที่เชื่อถือได้และปราศจากคอรัปชั่น คุณสมบัติข้อนี้เป็นคุณสมบัติข้อแรกที่มีความสำคัญอย่างยิ่ง เพราะหากองค์กรที่มีหน้าที่ในการบังคับใช้กฎหมายที่จะปราบปรามคอรัปชั่นกลับเป็นองค์กรที่ก่อปัญหาการทุจริตประพฤติมิชอบเสียเองแล้ว ก็ย่อมไม่สามารถเป็นที่พึ่งของประชาชนในการปราบคอรัปชั่นได้ ปัญหาการคอรัปชั่นในองค์กร ในกระบวนการยุติธรรมเองเป็นปัญหาใหญ่ ที่กระบวนการยุติธรรมของหลายประเทศเผชิญอยู่ หากสามารถแก้หรือลดปัญหาการคอรัปชั่นในระบบยุติธรรมได้สำเร็จ ก็จะเป็นการลดปัญหาการคอรัปชั่นได้ในระดับหนึ่ง และยังจะช่วยแก้ปัญหาการเลือกปฏิบัติและความด้อยประสิทธิภาพในการบังคับใช้กฎหมาย อันมีสาเหตุสืบเนื่องมาจากการคอรัปชั่นได้อีกด้วย

     อย่างไรก็ตามปัญหาดังกล่าวนี้เป็นปัญหาใหญ่ที่ยากในการแก้ไข ต้องมีการแก้ไขปรับปรุงทั้งที่คุณภาพของบุคลากรและระบบการบริหารจัดการด้วย ตั้งแต่การต้องเลือกบุคลากรที่จะมาเป็นเจ้าหน้าที่ในกระบวนการยุติธรรมในองค์กรต่าง ๆ ต้องมิใช่คัดเลือกประเภทอำนาจนิยมและเข้าเพื่อแสวงหาประโยชน์ ค่าตอบแทนและสวัสดิการต้องเพียงพอให้สามารถดำรงชีพได้ตามฐานานุรูป ระบบการให้ความดีความชอบและแต่งตั้งต้องอยู่บนพื้นฐานของผลงาน ระบบการทำงานต้องมีความโปร่งใสและถูกตรวจสอบจากคนนอกได้ เป็นต้น การปรับปรุงกระบวนการยุติธรรมให้เป็นที่เชื่อถือศรัทธานั้น เป็นปัจจัยแรกที่จะนำมาซึ่งความสำเร็จในเรื่องอื่น ๆ เพราะความศรัทธาของประชาชนจะนำมาซึ่งความช่วยเหลือและความร่วมมือ ตลอดจนจะนำมาซึ่งความสำเร็จ ในการผลักดันมาตรการทางกฎหมายใหม่ ๆ ที่มีประสิทธิภาพในการปราบคอรัปชั่น

2. กระบวนการยุติธรรมต้องมีความอิสระ เนื่องจากปัญหาคอรัปชั่นในระดับใหญ่มักจะมีส่วนเกี่ยวโยงมาสู่นักการเมือง ข้าราชการชั้นผู้ใหญ่หรือผู้ใช้อำนาจรัฐในระดับสูง หรือไม่ก็ผู้บริหารระดับสูงในองค์กรนั้นเอง เจ้าหน้าที่ในกระบวนการยุติธรรม จึงมีความจำเป็นที่จะต้องมีหลักประกัน ที่สามารถปฏิบัติหน้าที่ได้อย่างอิสระ ไม่ถูกครอบงำทั้งจากทางการเมือง และจากผู้บริหารระดับสูงในหน่วยงานของตนเองในทางที่ไม่ถูกไม่ควร การสร้างหลักประกันความอิสระให้กับองค์กรในกระบวนการยุติธรรม แต่ในขณะเดียวกันมีระบบที่สามารถถูกตรวจสอบได้ตามแนวทางของระบบประชาธิปไตย จะเป็นพื้นฐานสำคัญให้กระบวนการยุติธรรม มีความเข้มแข็งที่จะจัดการกับปัญหาคอรัปชั่น

ตัวอย่างการที่อัยการประเทศญี่ปุ่นก็ดี ประเทศเกาหลีก็ดี หรือ Magistrates ของอิตาลีสามารถฟ้องอดีตผู้นำประเทศที่มีหลักฐานว่าคอรัปชั่นได้ ก็ด้วยการมีหลักประกันความอิสระดังกล่าวนี้เอง

3. กระบวนการยุติธรรมต้องมีศักยภาพที่เพียงพอในการแก้ปัญหาคอรัปชั่น เนื่องจากปัญหาคอรัปชั่นเป็นปัญหาที่ยุ่งยากซับซ้อน แม้ว่าจะมีกระบวนการยุติธรรมที่มีความอิสระและมีความตั้งใจจริงที่จะจัดการกับปัญหานี้ ก็มิใช่ว่าจะทำได้โดยง่าย ผมคิดว่าจะต้องมีการเสริมสร้างศักยภาพ (Capacity building) ของกระบวนการยุติธรรมอย่างจริงจัง ทั้งในแง่ของการมีตัวบทกฎหมายที่ยุติธรรมทันสมัยและมีประสิทธิภาพ มีบุคลากรที่ได้รับการฝึกอบรมและมีความเชี่ยวชาญ ตลอดจนมีระบบรองรับการทำงานที่ทันสมัยและมีประสิทธิภาพ

     ดังที่เป็นที่ทราบกันดีว่า พฤติการณ์ในการคอรัปชั่นนั้นจะมีการปิดบังซ่อนเร้น และจะมีความสลับซับซ้อนอย่างมาก กฎหมายในการให้อำนาจเจ้าหน้าที่ของรัฐ ที่มีหน้าที่ในการปราบปรามคอรัปชั่น ให้สามารถรวบรวมพยานหลักฐานได้อย่างมีประสิทธิภาพ จึงเป็นเรื่องที่มีความจำเป็น หลายประเทศจึงต้องมีการอนุญาตให้สามารถใช้เครื่องมือทางอิเล็กทรอนิกส์ในการดำเนินการ เช่น การดักฟังโทรศัพท์ เป็นต้น แต่ทั้งนี้จะต้องมีกฎระเบียบที่รัดกุมและแน่นอน มิใช่ดำเนินการโดยพละการหรือเอกเทศ นอกจากนี้บุคลากรที่ใช้ในการปราบปรามคอรัปชั่น ก็ไม่ควรจะเป็นเฉพาะนักกฎหมายหรือผู้ที่ถูกฝึกวิชาด้านตำรวจมาแต่เพียงอย่างเดียว แต่ควรจะต้องมีนักบัญชี และผู้เชี่ยวชาญด้านการตรวจสอบหลักฐานการเคลื่อนไหวด้านการเงินต่าง ๆ (ผู้เชี่ยวชาญด้าน Forensic Accounting) ตลอดจนควรจะต้องมีระบบในการทำงานที่มีความทันสมัยรองรับ เช่นระบบฐานข้อมูลระบบคอมพิวเตอร์และเทคโนโลยีระดับสูงต่าง ๆ เป็นต้น

4. กระบวนการยุติธรรม ต้องส่งเสริมความร่วมมือจากประชาชน ในการแก้ปัญหาคอรัปชั่น พลังความร่วมมือจากประชาชนนับเป็นสิ่งที่มีความสำคัญที่สุด ที่จะช่วยให้การแก้ปัญหาคอรัปชั่นประสบความสำเร็จ การเสริมสร้างพลังประชาชนทั้งในแง่เพื่อช่วยเหลือการปฏิบัติงานของกระบวนการยุติธรรม และทั้งในแง่ของการรณรงค์ต่อต้านการคอรัปชั่นในรูปแบบต่าง ๆ จึงเป็นเรื่องที่มีความสำคัญ

     กระบวนการยุติธรรมต้องพัฒนาแนวทางที่จะได้รับข้อมูลเกี่ยวกับการทุจริตคอรัปชั่นให้ดีขึ้น โดยต้องมีระบบการรักษาความลับของผู้เปิดเผยข้อมูล ระบบการคุ้มครองช่วยเหลือพยานที่ดีด้วยบางประเทศ เช่น สิงคโปร์ จะมีหน่วยงานรับข้อมูลโดยตรง รวมทั้งบัตรสนเท่ห์ ข้อมูลในบัตรสนเท่ห์ตรวจสอบได้ไม่ยากว่าเป็นข้อเท็จจริงหรือเป็นการกล่าวหา หรือกลั่นแกล้ง

     สำหรับในส่วนของภาคประชาชนนั้น ก็ต้องมีการรณรงค์กันอย่างจริงจัง เริ่มตั้งแต่การสร้างทัศนคติที่จะไม่ยอมรับและไม่ยกย่องคนโกง และต้องถือว่าพฤติกรรมการคอรัปชั่นเป็นพฤติกรรมที่ยอมรับไม่ได้ ต้องมีการรวมตัวกันเป็นเครือข่าย เพื่อต่อต้านคอรัปชั่นกันอย่างจริงจัง ส่งเสริมให้มีองค์กรเฝ้าระวัง (Watchdog) ส่งเสริมให้สื่อมวลชนทำหน้าที่ในการขุดคุ้ย ติดตามพฤติกรรมการคอรัปชั่นให้มากขึ้น หน่วยงานของรัฐก็มีหน้าที่ในการที่จะต้องดำเนินการให้เป็นไปตามเจตนารมณ์ของพระราชบัญญัติข้อมูลข่าวสารของทางราชการ พ.ศ. ๒๕๔๐ ให้ประชาชนมีโอกาสได้รับรู้ข้อมูลข่าวสารเกี่ยวกับการดำเนินงานของรัฐอย่างเปิดเผย โปร่งใสและเข้าถึงได้ง่ายด้วย

     การรวมตัวของพลังประชาชนและสื่อมวลชนที่เป็นกลาง ที่ติดตามศึกษาและเปิดเผยแพร่ข้อมูลของหน่วยงานที่ได้รับการร้องเรียนเกี่ยวกับการคอรัปชั่นเป็นพิเศษ ตลอดจนรณรงค์ต่อต้านปัจเจกชนและเอกชนที่มีส่วนร่วมในการคอรัปชั่น อันเป็นการกำหนดบทลงโทษทางสังคม จะมีส่วนสำคัญในการลดทอนปัญหาคอรัปชั่นลงได้อย่างแน่นอน

5. จากประสบการณ์ขององค์กรต่อต้านคอรัปชั่นในประเทศที่ประสบความสำเร็จเช่น Independent Commission Against Corruption (ICAC) ของฮ่องกง ได้สะท้อนให้เห็นว่าการแก้ปัญหาคอรัปชั่น ไม่สามารถทำได้โดยเพิ่มประสิทธิภาพในการบังคับใช้กฎหมายแต่เพียงอย่างเดียว ICAC ได้ดำเนินกลยุทธ์การปราบคอรัปชั่นแบบ ๓ ประสาน (3 pronged attack) โดยดำเนินการควบคู่กันไปทั้งในด้านการบังคับใช้กฎหมาย ด้านการป้องกัน และด้านการให้ความรู้ประชาชนเกี่ยวกับปัญหาคอรัปชั่นซึ่งเป็นตัวอย่างที่องค์กรในกระบวนการยุติธรรมของเราและขององค์กรในการปราบปรามคอรัปชั่น เช่น ป.ป.ช. สมควรที่จะนำมาปรับใช้

     ในด้านการป้องกันนั้น ควรมีการศึกษาวิจัยอย่างจริงจังถึงปัญหาคอรัปชั่นที่เกิดขึ้นในหน่วยงานต่าง ๆ ซึ่งมีส่วนสำคัญมาจากการจัดระบบบริหารงานของหน่วยงานนั้น ๆ ไม่ว่าจะเป็นปัญหาที่เกิดจากกฎระเบียบที่ให้กรอบดุลพินิจที่กว้างเกินไป ระบบการทำงานที่มีขั้นตอนมากและล่าช้า การขาดการประชาสัมพันธ์ให้ประชาชนทราบถึงสิทธิของตน เป็นต้น ปัญหาเหล่านี้อาจมีการศึกษาวิจัยให้เห็นถึงโอกาสของการคอรัปชั่นและแนวทางในการอุดช่องว่างเหล่านั้น เพื่อนำไปปรับปรุง ลดโอกาสของการคอรัปชั่นได้

     นอกจากนี้การรณรงค์ต่อต้านคอรัปชั่นอย่างจริงจังในรูปแบบต่าง ๆ อาทิเช่น การรณรงค์ตั้งแต่ในสถานศึกษาต่าง ๆ ในหลักสูตรการเรียนการสอนตลอดจนการรณรงค์สร้างทัศนคติ ให้สังคมโดยรวมเห็นถึงพิษภัยของคอรัปชั่น และต่อต้านการคอรัปชั่นอย่างจริงจัง ก็จะสามารถช่วยลดปัญหาคอรัปชั่นอย่างได้ผลและยั่งยืน

     ในท้ายที่สุดนี้ ผมเห็นว่าในขณะที่เราทั้งหลายคาดหวังอย่างสูงจากกระบวนการยุติธรรม ในการแก้ปัญหาคอรัปชั่นนั้น เราต้องตระหนักด้วยว่าการจะแก้ปัญหาคอรัปชั่นให้ได้ผลนั้น พวกเราทุกคนก็ถูกคาดหวังด้วยว่าจะทำหน้าที่ในส่วนของตน ที่จะไม่เพิกเฉยและนิ่งดูดายกับปัญหาคอรัปชั่น แต่จะรวมพลังในการที่จะไม่ยอมรับ ตั้งข้อรังเกียจ ประณามและไม่ยกย่องผู้ที่คอรัปชั่น พร้อมทั้งให้ความร่วมมืออย่างจริงจังต่อกระบวนการยุติธรรม ในการปราบปรามคอรัปชั่นให้หมดสิ้นไปจากสังคมไทยอันเป็นที่รักของเราทุกคน