รวมปาฐกถาภาษาไทย

ธรรมรัฐ: GOOD GOVERNANCE
ในทัศนะของนายอานันท์ ปันยารชุน
อดีตนายกรัฐมนตรี

เป็นการถอดความโดยสรุปจากการปาฐกถาพิเศษ เรื่อง “ธรรมรัฐกับสังคมไทย” เมื่อวันที่ ๒๕ มีนาคม ที่ผ่านมาของนายอานันท์ ปันยารชุน อดีตนายกรัฐมนตรี ซึ่งสาระสำคัญในการปาฐกถาพิเศษในหัวข้อดังกล่าว ก็คือ ธรรมรัฐและ GOOD GOVERNANCE เป็นเรื่องเดียวกันและทางเดียวที่จะเกิดขึ้นได้ ก็คือจิตสำนึกของประชาชนทั่วประเทศที่จะต้องเข้ามามีส่วนร่วมทางการเมือง มิใช่กิจการเขียนบทบัญญัติหรือข้อบังคับต่าง ๆ จิตสำนึกของประชาชนในการมีส่วนร่วมทางการเมืองคือหัวใจสำคัญของธรรมรัฐ หากไร้ซึ่งการมีส่วนร่วมของประชาชนก็ไม่อาจเกิดธรรมรัฐได้

Good Governance ปัจจุบันก็ยังหาคำแปลได้ไม่ถูกต้อง อาจมีอาจารย์ธีรยุทธ บุญมี คนหนึ่งที่มีความกล้าที่เสี่ยงเสนอคำว่าธรรมรัฐ ในขณะเดียวกันในกลุ่มที่ผมกำลังทำงานร่วมอยู่ด้วย พูดเรื่อง Good Governance ที่สถาบันทีดีอาร์ไอ มีคนเสนอใช้คำธรรมาภิบาล ในขณะเดียวกันมีนักวิชาการหลายท่านกำลังคิดค้นคำ ๆ นี้อยู่ สุดท้ายนี้ยังไม่ทราบว่าคำไหนจะสอบผ่านราชบัณฑิตยสถานเมือนคำว่าโลกาภิวัตน์หรือคำว่าโลกานุวัตร ฉันใดก็ฉันนั้น

     เรามีคำว่าธรรมรัฐแล้ว เราจะมีคำว่าธรรมาภิบาลซึ่งมาจากคำว่าธรรมและอภิบาล คำสุดท้าย สุประศาสนการ สุแปลว่าดีงาม ประศาสนแปลว่าการปกครอง ถูกรวมกันเข้าเป็นสุประศาสนการจึงหมายความถึงการปกครองที่ดี

     Good Governance เมื่อ ๑๕ - ๒๐ ปี จะไม่ได้ยินใครใช้คำนี้เท่าไร ทั้งที่เป็นศัพท์ที่มีรากฐานมานานแล้ว เหตุผลหนึ่งก็คือหลังสงครามโลกครั้งที่สอง ประเด็นถกเถียงกันคือประเด็นที่มีการสงครามต่อสู้กันนั้น ไม่ใช่ประเด็นของเรื่อง Good Governance กลายเป็นประเด็นทางด้านการเมือง โดยระบุการเมืองหรือระบบอุดมการณ์ทางการเมืองนั้นฝ่ายไหนจะดีกว่ากัน ฝ่ายทุนนิยมหรือฝ่ายที่ใช้กลไกตลาดจากฝ่ายสังคมนิยม หรือฝ่ายที่ใช้การวางแผนจากรัฐบาลกลาง เราไม่ได้ยินคำว่า Good Governance ระหว่างสงครามโลกครั้งที่สองก็ดี สงครามเวียดนามก็ดี

     ศัพท์คำนี้เพิ่งมาเริ่มใช้สักระยะไม่เกิน ๑๐ ปีที่ผ่านมา นำมาใช้ครั้งแรกเมื่อ ๓ ปีแล้ว ผมได้รับเชิญไปพูดที่ศูนย์ประชุมแห่งชาติสิริกิติ์ และผมได้ไปพูดในที่ต่าง ๆ ต่อมาก็มีคนพูดกันมากขึ้น ๆ ศัพท์นี้เป็นศัพท์ที่แปลยากและอธิบายก็ไม่ใช่ง่ายนัก

     Good Governance คือผลลัพท์ของการจัดการกิจกรรมซึ่งบุคคลและสถาบันทั่วไปภาครัฐและเอกชนมีผลประโยชน์ร่วมกัน ได้กระทำลงไปในหลายทางมีลักษณะเป็นขบวนการที่เกิดขึ้นต่อเนื่อง ซึ่งอาจนำไปสู่การผสมผสานประโยชน์ที่หลากหลายและขัดแย้งกันได้ นั่นเป็นการนิยามคำ Good Governance ในลักษณะหนึ่ง ซึ่งสาระและใจความไม่แตกต่างกันเท่าไร ส่วนธนาคารโลกได้ให้คำนิยามคำ Good Governance คือ ลักษณะและวิถีทางของการที่อำนาจได้ถูกใช้ในการจัดการทรัพยากรทางเศรษฐกิจและสังคมของประเทศเพื่อการพัฒนา

     ไม่ว่าจะใช้คำนิยามอะไร อาจแตกต่างกันไปบ้างในเรื่องของความหมาย แต่ในสาระจริง ๆ แล้ว Good Governance คือสิ่งที่ผ่านมาในระบบประชาธิปไตย ระบบพรรคการเมือง ระบบรัฐสภา เราพูดถึงความโปร่งใส ความกล้าหาญในการรับผิดชอบ การขัดผลประโยชน์กัน อาจพูดอะไรได้หลายอย่าง แต่ทั้งหมดถือเป็นเรื่องย่อย

     ปัจจุบันนี้ไม่ว่าเราจะไปที่ไหน ในรัสเซีย ยุโรปตะวันออก เอเชีย ละตินอเมริกา มักจะพูดว่าวิถีทางที่ถูกต้อง คือวิถีทางประชาธิปไตย แต่คำว่าประชาธิปไตยก็มีขั้นตอนแตกต่างกันไป มีรูปแบบแตกต่างกันไป แต่อย่างน้อย ใจจะเป็นประชาธิปไตยหรือไม่เป็นประชาธิปไตย จุดขายของประเทศขณะนี้คือการเป็นประชาธิปไตย อันนี้เป็นการสู่ยุคใหม่ เพราะทุกคนไม่ว่าเป็นรัสเซีย ปัจจุบันอาจจะเหลือ ๒ ประเทศเท่านั้น คือเกาหลีเหนือและคิวบาที่ยังยึดถือกับระบบเก่าอยู่ ประเทศอื่น ๆ ในระบบสังคมนิยม ระบบคอมมิวนิสต์ไม่ได้แตกสลายไปเพราะความไม่ดีของลัทธิความคิด แต่ที่ต้องถึงจุดจบก็เพราะว่ารัฐหรือรัฐบาลที่อ้างสังคมนิยมก็ดี อ้างคอมมิวนิสต์ก็ดี ปกครองประเทศนั้นถึงความหายนะเพราะเป็นรัฐบาลเผด็จการ และเป็นรัฐบาลที่ไม่สามารถจัดการบริหารประเทศชาติด้วยความยุติธรรม ด้วยจริยธรรมหรือเป็นรัฐบาลเผด็จการ และเป็นรัฐบาลที่ไม่มี Good Governance

     อันนี้เป็นสัจธรรม ผมเองมีความเคารพในแง่ความคิดของอุดมการณ์ทางการเมืองของทั้งสังคมนิยมและลัทธินิยม ความเคารพในความบริสุทธิ์ ในความตั้งใจดีของวิถีทางอุดมการณ์ แต่ในขณะเดียวกันความหายนะที่เกิดขึ้นกับอุดมการณ์นั้น ไม่ใช่เพราะด้วยอุดมการณ์เอง แต่เป็นเพราะวิธีการปกครอง คือใช้ระบบเผด็จการมีคอรัปชั่นและใช้ระบบที่ไม่มี Good Governance

     เราจะอ้างว่าเรามีรัฐธรรมนูญใหม่ ซึ่งเราคิดและหวังว่าดีกว่ารัฐธรรมนูญฉบับเก่า ๆ แต่ถ้าคนของสังคม คนไทยเราไม่ปฏิรูปตัวเอง ไม่สังคายนาตัวเอง การอ้างอิงว่าเรามีรัฐธรรมนูญดีกว่าที่อื่น ดีกว่ารัฐธรรมนูญ ๑๕ ฉบับที่ผ่านมา เรามีกลไกการคานอำนาจกันและกัน มีความโปร่งใส มีการตรวจสอบ จะพอหรือไม่ คำตอบคือไม่พอ เราต้องเรียกร้องสิ่งที่มีมากกว่านั้น รัฐธรรมนูญนั้นกินทันทีไม่ได้ รัฐธรรมนูญจะออกผลออกดอกมาก็เป็นระยะไกล แต่ประชาธิปไตยหรือระบบประชาธิปไตยถ้ามีควบคู่ไปกับ Good Governance แล้วผลผลิตจะออกมาทันที อ้นนี้เป็นจุดสำคัญเป็นจุดสำคัญที่เราพูดเรื่องการปฏิรูปการเมืองของไทย

     การเขียนรัฐธรรมนูญของไทยฉบับใหม่ การยอมรับรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ การนำรัฐธรรมนูญใหม่ไปใช้ อันนี้เป็นจุดหนึ่งของการเริ่มต้นการปฏิรูปเพื่อให้สังคมไทยปฏิรูปทางการเมือง แต่ยังไม่พอ สังคมไทยต้องปฏิรูปประเทศชาติ และการจะปฏิรูปประเทศชาติได้ก็ต่อเมื่อเรายึดหลักอะไรบางอย่าง ซึ่งเป็นรากฐานของรัฐธรรมนูญฉบับนี้

     สาระของรัฐธรรมนูญฉบับนี้ ตัวหัวใจของรัฐธรรมนูญนี้คืออะไร เราอาจจะมีรัฐธรรมนูญ ๓๓๖ มาตรา ต่อไปอาจคิดเพิ่มขึ้นอีกหรืออาจมีการเปลี่ยนแปลง แต่หัวใจและรากฐานรัฐธรรมนูญนี้คืออะไร หัวใจและรากฐานรัฐธรรมนูญนี้มีอยู่ ๒ จุด จุดแรกคือการใช้อำนาจรัฐ ที่ผ่านมาการใช้อำนาจรัฐในสังคมไทย เป็นการใช้อำนาจที่เกินขอบเขตเป็นการใช้อำนาจโดยตัวแทนที่อาจไม่มีคุณลักษณะที่เป็นตัวแทนที่แท้จริงของประชาชน เป็นการใช้อำนาจโดยรวมอยู่ที่จุดศูนย์กลาง เป็นการใช้อำนาจโดยไม่คำนึงถึงสิทธิเสรีภาพของบุคคล เป็นการใช้อำนาจโดยไม่คำนึงถึงสิทธิมนุษยชน เป็นการใช้อำนาจโดยไม่มีการคานอำนาจซึ่งกันและกัน ไม่มีการตรวจสอบและไม่มีระบบที่ทำให้โปร่งใส ที่นำไปสู่ความรับผิดชอบ เป็นการใช้อำนาจโดยคนกลุ่มหนึ่ง โดยการยินยอมของคนกลุ่มใหญ่ที่ไม่รู้เรื่อง

     สอง หัวใจของรัฐธรรมนูญนี้ คือการมีส่วนร่วมของประชาชน ที่ผ่านมาเราเพียงแต่บ่น แต่คำว่าเขายื้อแย่งอำนาจเราไปแล้วเขาไปใช้อำนาจในทางไม่ถูก คำถามที่คนไทยต้องถามตัวเองว่าใครที่ยอมให้เขายื้อแย่งอำนาจไป ตบมือข้างเดียวไม่ได้ เสียงจะไม่ดัง คนไทยเราเอง สังคมไทยเราเองในระยะ ๖๕ ปีที่ผ่านมา ต้องยอมรับข้อเท็จจริงว่าประชาชนที่นั่งอยู่ที่นี้และที่อื่น ๆ นั้น ต้องรับผิดชอบในเรื่องนี้ด้วย ไปนั่งด่านักการเมืองตลอดเวลา มันเป็นไปไม่ได้ เขาผิด มีข้อบกพร่อง แต่ตัวประชาชนเองก็ผิดและมีข้อบกพร่อง และนี่คือประชาชนที่ผิด มีข้อบกพร่องจะไปโทษชาวไร่ชาวนาไม่ได้ เพราะรากฐานการมีระบบประชาธิปไตย คือด้านการศึกษา เราจะไปโทษชาวไร่ชาวนาที่การศึกษาไม่ถึง ความจริงความผิดก็ตกอยู่กับคนที่ผ่านรั้วมหาวิทยาลัย ที่ทำงานเป็นผู้บริหาร เป็นนักธุรกิจ บุคคลชั้นกลางของสังคมไทย คนที่มีการศึกษา คนที่มีแต่บ่นด่าแต่ไม่ทำอะไร

     ระบบประชาธิปไตยอยู่ไม่ได้ ถ้าอาศัยการตรวจสอบเฉพาะที่ปรากฏอยู่ในรัฐธรรมนูญเท่านั้น ระบบประชาธิปไตยจะอยู่ได้ก็ต่อเมื่อมีการตรวจสอบอยู่ในใจของตัวเอง ใช้ความคิดวิจารณญาณ แล้วหาความจริงฝักใฝ่ในความจริง และนับถือความจริง เพราะโดยรัฐธรรมนูญฉบับนี้มีรากฐานมีสาระหัวใจ ๒ ประการ คือการใช้อำนาจรัฐ และการมีส่วนร่วมของประชาชน ฉันใดก็ฉันนั้น การปกครองบริหารที่ดีของประเทศชาติต้องยึดถือ หลักนี้ Good Governance หรือจะเรียกว่าธรรมรัฐ ธรรมาภิบาล สุประศาสนการก็แล้วแต่ แต่สิ่งเหล่านี้จะเปิดฉากใหม่ เรากำลังเรียนรู้ปรัชญาความคิดใหม่ เรากำลังมาเรียนรู้ถึงแนวทางความคิดที่ใช้เป็นประโยชน์ในสังคมอื่นมาแล้ว เรากำลังมาเรียนว่าสังคมไทยจะรับช่วงความคิดนี้ และนำไปปฏิบัติต่อไปได้หรือไม่ สิ่งเหล่านี้ไม่ได้ขึ้นอยู่กับสังคมไทยว่าเรามีความต้องการ เรามีความเข้าใจในสิ่งเหล่านี้พอเพียงหรือไม่ที่จะไปเปลี่ยนสภาพแนวความคิดให้ออกมาเป็นรูปปฏิบัติให้ออกมาเป็นรูปธรรมไม่ใช่ทิ้งไว้เป็นนามธรรมเก็บไว้บูชาเล่น

     องค์ประกอบของ Good Governance จำเป็นต้องมี

1. Accountability คือความรับผิดชอบและมีเหตุผลที่อธิบายได้
2. ต้องมีการมีส่วนร่วมของประชาชน
3. จะต้องมีการคาดการณ์ได้
4. จะต้องมีความโปร่งใส
5. จะต้องมีความเชื่อมโยงระหว่างองค์ประกอบทั้ง ๔ องค์ประกอบนี้

ถ้าจะให้ผมเติมว่า Good Governance ต้องมีองค์ประกอบอีกสองสามอย่าง ที่คิดว่าธรรมรัฐจะขาดไม่ได้ จะเป็นสิ่งที่สังคมไทยต้องหาทางออกให้ได้ ก็คือการมีระบบกฎหมายที่มีความยุติธรรมต่อทั้งสังคมและปัจเจกบุคคล และจะต้องมีผู้ใช้กฎหมายไม่ว่าจะเป็นตุลาการ อัยการ ตำรวจ ผู้ใช้กฎหมายจะต้องเป็นผู้มีคุณธรรมและมีความเที่ยงธรรมอย่างแท้จริง สังคมที่เราอยากจะสร้างคือสังคมขาดระบบกฎหมายที่ดีไม่ได้สังคมที่เข้มแข็งเข้าใจว่าเป็นส่วนหนึ่งของ Good Governance

การที่จะบอกว่ามี Civil Society นอกจากจะต้องมีระบบกฎหมายที่ดีแล้ว สิ่งที่สำคัญที่สุดจะต้องมีตุลาการที่เป็นอิสระไม่ขึ้นต่อผลประโยชน์หรืออำนาจ โดยเฉพาะอำนาจทางการเงินของคนกลุ่มใดกลุ่มหนึ่ง นอกจากนั้นจะต้องมีสื่อที่เป็นอิสระและรับผิดชอบ

ถามว่าถ้ามีธรรมรัฐ หรือ Good Governance แล้ว สังคมไทย สังคมในอนาคตจะมีปัญหาอีกหรือไม่ คำตอบก็คือปัญหายังมีอยู่ ปัญหาของประเทศชาติ ของสังคมมันก็ยังไม่หมดไป อย่าไปคิดว่ามีธรรมรัฐ ปัญหาจะหมดไป ไม่มีทาง ฉันใดก็ฉันนั้น มีทั้งระบบประชาธิปไตย มีทั้งธรรมรัฐ มีทั้งพรรคการเมืองที่ดี มีทั้งรัฐบาลที่ดีก็ยังมีปัญหาอยู่ อันนี้จะเป็นสัจธรรมที่เราจะต้องรับ ไม่มีอะไรที่จะแก้ไขปัญหาหมดไปได้ แต่สิ่งที่เราต้องการก็คือว่าปัญหาที่มันไม่น่าจะเกิดขึ้น เพราะปัจจัยอื่นโดยเฉพาะปัจจัยภายนอก ภัยอันตราย หรือความหายนะ มันจะลดน้อยลงไป

เราไม่ได้พยายามที่จะขวนขวายหาสังคมที่บริสุทธิ์ผุดผ่องเสียจนไม่มีปัญหาอะไรในโลก ประเทศหลายประเทศในยุโรป แม้ที่อื่น ๆ ที่เขามี Good Governance มีระบบประชาธิปไตยที่ดี เขาก็ยังมีปัญหามากมาย แต่อย่างน้อยปัญหาที่เคยมีในอดีต มันจะลดบรรเทาความรุนแรงลงไป และปัญหาที่เคยมีมาในอดีตบางปัญหาจะไม่เกิดขึ้น

สิ่งที่สำคัญคือเมื่อเรามีธรรมรัฐ เราต้องเริ่มสร้างชุมชน เริ่มสร้างประชาสังคมทั้งในเมืองและชนบท Good Governance จะมีไม่ได้ แม้จะมีการปฏิรูประบบราชการ ปฏิรูปกรมตำรวจ ปฏิรูประบบการศึกษา อาจพยายามเปลี่ยนค่านิยมของสังคม

แต่รากฐานของรัฐธรรมนูญฉบับนี้และรากฐานของการมีธรรมรัฐก็คือ การมีส่วนร่วมของประชาชน แต่ไม่ใช่ลักษณะของการมีส่วนร่วมแต่ละไม้แต่ละมือ แต่ต้องมีส่วนร่วมโดยองค์กรเอกชน ทั้งที่เป็นทางการและไม่เป็นทางการ คุณลักษณะของเขาหรือตามประวัติศาสตร์ ไม่ว่าจะเป็นกลุ่มชนที่อยู่ตามซอกซอย เพราะทั้งชุมชน และประชาคมทั้งในเมืองและชนบทจะเป็นรากฐานที่สำคัญของธรรมรัฐ

ทิศทางอนาคตของเมืองไทยของสังคมไทย นอกจากเป็นระบบประชาธิปไตยแล้ว จะต้องไปในทิศทางของการมีธรรมรัฐ โดยได้รับการสนับสนุนและส่งเสริมจากฐานของประชาชน องค์กรอิสระ องค์กรเอกชนทุกอย่างในยุคใหม่นี้ ชุมชนและประชาสังคมจะต้องเกิดขึ้นให้ได้ และไม่ได้เกิดขึ้นจากการจัดตั้ง จะเกิดขึ้นจากการที่ประชาชนรู้สึกว่ามีส่วนร่วมมากขึ้น ในการตัดสินใจพิจารณาจะเกิดขึ้นก็ต่อเมื่อมีการกระจายอำนาจและงบประมาณออกไปสู่ท้องถิ่นมากขึ้น

ไม่มีที่ไหนในโลกที่ทุกครั้งที่มีปัญหาของชาติ ซึ่งเป็นปัญหาของพื้นที่ เป็นปัญหาของคนบางกลุ่มจะต้องเดินขบวนมาที่ทำเนียบรัฐบาลตลอดเวลา อันนี้เป็นจุดอ่อนที่สำคัญที่สุดของสังคมไทย เมื่ออำนาจรวมอยู่ที่ศูนย์กลาง คือ ที่ทำเนียบรัฐบาลข้อโต้แย้งขัดแย้งในสังคมนั้นจะมีต่อไปเรื่อย ๆ อันนี้เป็นชีวิตประจำวันของคนที่มีความเห็นไม่ตรงกัน แต่ถ้าเราไม่สร้างระบบการแก้ไขปัญหาขัดแย้งของคนในสังคม ไม่สร้างระบบ ไม่สร้างวิธีการที่จะแก้ไขปัญหาเหล่านี้แล้ว ทุก ๆ ครั้งปัญหาจะมาสู่ที่ทำเนียบฯ และเมื่อมาถึงทำเนียบฯ เมื่อไรการที่จะแก้ไขปัญหานั้นตามข้อเท็จจริง ตามเหตุผลที่ถูกต้องมันจะน้อยลงไป เพราะเมื่อถึงทำเนียบฯ เมื่อไรแล้วมันจะกลายเป็นเรื่องของทางการเมืองไปเสียหมด เมื่อแก้ไขปัญหาที่เป็นปัญหาจริง ๆ ของสังคม โดยใช้ปัจจัยทางการเมืองอย่างเดียว ปัญหานั้นจะไม่สิ้นหายไป ปัญหานั้นจะเลื่อนไปอีก ๖ เดือนหรือ ๑ ปี เพราะฉะนั้นระบบที่เราอยากจะสร้างขึ้นมา คือธรรมรัฐนั้น ส่วนหนึ่งปัญหาของชาติไม่ใช่ว่าทุกอย่างจะเป็นเรื่องการเมืองหมด ปัญหาท้องถิ่นมันไม่ใช่เรื่องการเมืองเท่านั้น สิ่งเหล่านี้เราอยากจะเห็นว่าอะไรก็ตามที่เป็นปัญหาทางการเมือง ก็แก้ทางด้านการเมือง แต่ถ้าปัญหาของสังคม ซึ่งต่อไปนับวันจะเป็นปัญหาความขัดแย้งทางด้านสังคมมากขึ้น ถ้าใช้วิธีการแก้ปัญหาทางการเมืองอย่างเดียว มองเห็นแต่ผลประโยชน์ผลได้ผลเสียทางด้านการเมืองอย่างเดียวนั้น ไม่ได้เป็นการแก้ไขปัญหาในวิธีการที่ถูกต้อง และปัญหานั้นจะกลับมาสู่ตัวเองตลอดเวลา