รวมปาฐกถาภาษาไทย

คำกล่าวเปิดการสัมมนาวิชาการประจำปี ๒๕๔๓
เรื่อง “สังคมโปร่งใสไร้ทุจริต”
โดย นายอานันท์ ปันยารชุน
ประธานสภาสถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย
ร่วมจัดโดย
สำนักงานคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ
สำนักงานคณะกรรมการข้าราชการพลเรือน
และสถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย
โรงแรม แอมบาสซาเดอร์ ซิตี้ จอมเทียน ชลบุรี
๑๘ พฤศจิกายน ๒๕๔๓

ท่านผู้มีเกียรติ

ก่อนอื่น ผมขอถือโอกาสแสดงความยินดีกับคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ ที่ได้ดำเนินงานมาครบรอบ ๑ ปีวันนี้ ป.ป.ช. เป็นหน่วยงานอิสระตามรัฐธรรมนูญที่สะท้อนมิติใหม่ในสังคม และในรอบ ๑ ปีที่ผ่านมา ป.ป.ช. ก็ได้แสดงผลงานให้เห็นแล้วอย่างเป็นรูปธรรม ในฐานะประชาชนคนไทย ผมขอแสดงความชื่นชมและให้กำลังใจ

ในรอบ ๑ ปีที่ผ่านมา มีกระแสความพยายามแก้ไขปัญหาการทุจริตคอรัปชั่นอย่างต่อเนื่องจากหลายฝ่าย เริ่มจากผู้ร่วมจัดการสัมมนาก่อน ป.ป.ช. เองก็เดินหน้าเต็มตัวให้เหมาะสมกับอำนาจและหน้าที่ใหม่ ในภาคราชการ สำนักงาน ก.พ. มีบทบาทสำคัญในการปฏิบัติภาคราชการและได้สนับสนุนให้มีการสำรวจประสบการณ์เกี่ยวกับการคอรัปชั่น ทั้งจากครัวเรือน ภาครัฐ และภาคเอกชน สถาบันเองก็ผลักดันเรื่องธรรมาภิบาลมาโดยตลอด

ในภาคธุรกิจ โดยเฉพาะอย่างยิ่ง กลุ่มสมาคมวิชาชีพด้านธุรกิจการก่อสร้าง ก็เริ่มมีการพูดคุยอย่างเปิดเผยถึงการจ่ายเงินใต้โต๊ะ และกลเม็ดเด็ดพรายต่าง ๆ ที่ต้องใช้ในการติดต่องานกับภาคราชการ ภาคประชาสังคมก็มีการเคลื่อนไหวกันมาอย่างต่อเนื่อง ความร่วมมือเช่นนี้เป็นสิ่งดีที่ควรรักษาไว้และพัฒนาให้แน่นแฟ้นยิ่งขึ้น เพราะการต่อสู้กับปัญหาที่สลับซับซ้อนอย่างการทุจริตคอรัปชั่น ไม่สามารถแก้ไขได้ด้วยวิธีการทำงานแบบต่างคนต่างทำหรือโดยบุคคลเพียงกลุ่มหนึ่งกลุ่มใด

ปัญหาการทุจริตคอรัปชั่นหรือการฉ้อราษฎร์บังหลวง เป็นปัญหาที่ร้ายแรงที่สุดของสังคมไทยในปัจจุบัน รากเหง้าของการคอรัปชั่นได้แผ่ขยายและฝังลึกไปสู่สังคมทุกภูมิภาค บ่มเพาะและเพิ่มพูนทั้งปัญหาการเมือง สังคม และเศรษฐกิจ ผลการสำรวจของสำนักงาน ก.พ. พบว่าบริษัทถึงร้อยละ ๙๖.๔ เคยให้ค่าน้ำร้อนน้ำชากับเจ้าหน้าที่ของรัฐ ครัวเรือนที่มีรายได้น้อยต้องจ่ายค่าสินบนเป็นสัดส่วนถึงร้อยละ ๓๐ ของรายได้ ในขณะที่ครัวเรือนที่มีรายได้ปานกลางและสูง จ่ายค่าสินบนต่ำกว่าร้อย ละ ๕ และร้อยละ ๑ ของรายได้เท่านั้น

เราจะเห็นได้ชัดว่า การฉ้อราษฎร์บังหลวงทำให้การบริหารงานในภาครัฐและภาคเอกชนไม่เป็นไปตามกติกา ประเทศชาติต้องสูญเสียรายได้ที่พึงมี ประชาชนผู้เสียภาษีต้องแบกรับภาระ และที่สำคัญ การคอรัปชั่นทำให้เกิดความไม่แน่นอน ไม่ไว้เนื้อเชื่อใจกันซึ่งกันและกัน ผู้คนเสื่อมศรัทธาในกติกาและกฎหมาย สมาชิกในสังคมขัดแย้งแตกแยก และเมื่อไหร่ที่ความเป็นสังคมล้มเหลว สังคมนั้นก็จะอยู่รอดต่อไปไม่ได้ สังคมจะไร้ศักยภาพ ผู้คนไม่มีความสุข ไร้คุณภาพชีวิตที่ดี

ผมคิดว่าสิ่งที่ทุกคนควรต้องทำความเข้าใจให้มาก คือการทุจริตคอรัปชั่นส่งผลเสียต่อคนในสังคมทุก ๆ คน ไม่ว่าคนคนนั้นจะดีหรือเลว จะสุจริตหรือทุจริตก็ตาม ในสังคมที่การยื่นซองประมูล จะต้องมีเจ้าหน้าที่ถือปืนมาดูแลความเรียบร้อย ในสังคมที่มีการทุจริตแม้แต่ในการขายนากล่องหรือตำราเรียนให้โรงเรียนประถมหรือการซื้อยาของกระทรวงสาธารณสุข ในสังคมที่จะเลือกตั้งกันที ก็ต้องขึ้นทะเบียนรายชื่อมือปืนกัน มันเป็นไปไม่ได้หรอกครับ ที่ใครจะคอรัปชั่น มีเงิน มีอำนาจ แต่ในขณะเดียวกันก็มีชีวิตสุขสบายต่อไปจนชั่วลูกหลาน

ทั้ง ๆ ที่การทุจริตคอรัปชั่นเป็นปัญหาเรื้อรังของสังคมไทยมานานหลายสิบปี แต่ทำไมเราจึงยังไม่สามารถแก้ไขให้อยู่ในระดับที่ควบคุมได้

ผมเห็นว่า ที่ผ่านมา หนึ่ง เรายังไม่เคยแก้ไขปัญหากันอย่างเป็นระบบด้วยกลไกเชิงโครงสร้างส่วนใหญ่ เป็นการแก้ไขแบบแยกส่วนที่ปลายเหตุ เน้นการปราบปรามแต่ละเลยการป้องกัน และยิ่งกว่านั้น กลไกการปราบปรามที่เราเน้นก็ยังไม่เข้มแข็งเพียงพอ

สอง ค่านิยมของสังคมเปลี่ยนแปลงไปมาก สภาวะการแข่งขันทางเศรษฐกิจและลัทธิบริโภคนิยมได้ส่งเสริมให้คนมีค่านิยมเห็นเงินเป็นพระเจ้า เห็นว่าเงินเป็นปัจจัยแก้ปัญหาต่าง ๆ ได้ ไม่ว่าจะในเรื่องการงาน เรื่องธุรกิจ เรื่องการเมืองหรือแม้แต่เรื่องชีวิตส่วนตัว ในสังคมนี้ยังมีคนมากมายที่เชื่อว่า ถ้ามีเงิน เงินจะนำมาซึ่งอำนาจ หรือถ้ามีอำนาจ ก็จะสามารถใช้อำนาจนั้นต่อยอดหาเงิน อะไรจะมาก่อนก็ไม่เป็นไร ขอให้มีเงินและมีอำนาจก็แล้วกัน หลังจากนั้น ในค่านิยมสังคมไทยในปัจจุบันเกียรติยศชื่อเสียงก็จะตามมา

สาม ค่านิยมของสังคมที่บิดเบือน ส่งผลกระทบต่อการสร้างนิสัยของบุคคล มีอิทธิพลต่อการแยกแยะว่าอะไรถูก อะไรผิด อะไรดี อะไรเลว และส่งผลต่อมาถึงการตัดสินใจว่าอะไรควรทำ อะไรไม่ควรทำ การทุจริตคอรัปชั่นเป็นเรื่องที่แยกออกไม่ได้จากประเด็นเรื่องคุณธรรม จริยธรรม เพราะในกระบวนการทุจริตนั้น หมายความว่ากำลังมีคนถูกโกง ถูกเอาเปรียบ และได้รับความทุกข์เดือดร้อน

ในเมื่อการทุจริตคอรัปชั่นเป็นเรื่องซับซ้อน และโยงใยกับผลประโยชน์ของกลุ่มบุคคลหลายฝ่าย อีกทั้งยังแพร่กระจายไปในแทบทุกส่วนของการดำรงชีวิต ปัญหานี้จึงต้องมุ่งแก้ไขอย่างเป็นองค์รวม

ผมขอฝากข้อสังเกตเกี่ยวกับการแก้ไขปัญหาการทุจริตคอรัปชั่นอย่างเป็นองค์รวมไว้สักสองสามประการ

ประการแรก

เราต้องไม่มองปัญหาการทุจริตคอรัปชั่นแยกส่วนออกจากปัญหาอื่น ๆ ของระบบ การคอรัปชั่นเป็นเรื่องซับซ้อน เป็นบ่อเกิดและเป็นแหล่งหมักหมมของปัญหาอื่น ๆ อีกมากมายก็จริง แต่ในขณะเดียวกันการคอรัปชั่นก็เป็นภาพสะท้อนความไร้ประสิทธิภาพของระบบด้วย เราจึงต้องมองว่าปัญหาการทุจริต ปัญหาความยากจน ปัญหาการศึกษา ปัญหาระบบการบริหารในภาคราชการ ปัญหาความไม่โปร่งใสในการประกอบธุรกิจ หรือแม้แต่ปัญหาความไม่เข้มแข็งในภาคประชาสังคม เหล่านี้ ล้วนเป็นเรื่องที่แยกออกจากกันไม่ได้ ในมุมมองของการแก้ปัญหาทุจริตจะต้องคำนึงถึงบริบทของปัญหาอื่น ๆ ประกอบกันไปด้วย การแก้ปัญหาอื่น ๆ ของระบบก็จะต้องคำนึงถึงเงื่อนไข อิทธิพลและบทบาทที่การทุจริตคอรัปชั่นมีต่อสภาพปัญหานั้น ๆ เราจึงจะสามารถแก้ปัญหาได้อย่างครบวงจร

ประการที่สอง

เราต้องมองว่าปัญหาการทุจริตคอรัปชั่น เป็นปัญหาหลายระดับ

ในระดับบุคคล ปราการต้านการทุจริตก็คือจริยธรรมและคุณธรรมประจำใจ อันนี้เป็นเรื่องของอุปนิสัย เป็นเรื่องของการอบรม การที่พ่อแม่ ครูอาจารย์ เพื่อนฝูง และผู้ใหญ่ในสังคมต้องทำให้ดูเป็นตัวอย่าง เป็นผลผลิตของกระบวนการระยะยาว

ในระดับสังคม เป็นเรื่องการกำหนดลักษณะความสัมพันธ์ ซึ่งรวมถึง ค่านิยม ความเชื่อและธรรมเนียมปฏิบัติต่าง ๆ ด้วย ลักษณะความสัมพันธ์เป็นเรื่องที่กำหนดได้ด้วยระบบความคิดและความเข้าใจ ดังนั้น ถ้าจะแก้ปัญหาการทุจริต มาตรการเชิงสังคมอันดับแรกในใจของผม คือ เราต้องทำให้คนในสังคมรู้เห็นตรงกัน ว่าการกระทำอย่างไรจัดว่าเป็นการคอรัปชั่น อะไรไม่ใช่คอรัปชั่น

การเรียกร้องและการให้สินบน การเบียดบังเงินของหลวง ไม่ว่าจะทำคนเดียวหรือเป็นเครือข่าย ที่เขาเรียกว่ากินเหนือน้ำ กินใต้น้ำ อันนี้ ชัดเจนว่า เป็นคอรัปชั่นแน่นอน แต่สำหรับในกรณีที่คลุมเครือกว่านั้น ยกตัวอย่างเช่น บ้านเราเป็นสังคมที่ยึดถือน้ำใจ ใครทำอะไรให้ก็อยากตอบแทน จึงมีคำว่าสินน้ำใจ ถ้านาย ก. ชนะการประมูลโดยไม่ได้ช่วยอะไรเลย ขาวสะอาดทุกอย่าง แต่พอชนะแล้ว นาย ก. เอาของขวัญมาให้ผม ผมรับ ถ้าผมรับ ผมก็ผิดทั้ง ๆ ที่ผมไม่ได้ทำอะไรให้เขา การรับมันขึ้นอยู่ที่ว่าของที่เขาให้นั้น เขาให้อะไร ถ้าเผื่อเป็นของเล็กน้อย เป็นปากกา ๑ ด้าม อย่างนั้น ก็อนุโลมได้ในสังคมไทย แต่ถ้าเผื่อว่าเอารถยนต์มาให้ผม หรือเอาทองมาให้ผม ๑๐ แท่ง อันนั้นไม่ใช่สินน้ำใจ อันนั้นเป็นการให้ประโยชน์ ถึงแม้จะเป็นการให้ประโยชน์หลังเหตุการณ์ แต่จะผูกพันคน ๆ นั้น ในการวินิจฉัยพิจารณากรณีต่อ ๆ ไปในอนาคต เราอาจจะพูดได้ว่าเราไม่ได้ขอนี่ เขาเอามาให้เอง เรากินตามน้ำ กินตามน้ำประเภทนี้ผิดครับ

อีกเรื่องหนึ่งที่สำคัญแต่หลายคนยังไม่เข้าใจก็คือการขัดแย้งทางผลประโยชน์ หรือ Conflict of Interest สิ่งนี้ผมคิดว่าเป็นเรื่องใหม่สำหรับสังคมไทย Conflict of Interest ไม่มีคำแปลในภาษาไทยที่ชัดเจน จึงทำให้มีความสงสัยอยู่เสมอว่ามันคืออะไรกันแน่ แต่ Conflict of Interest ก็คือการที่ผลประโยชน์ส่วนตัวกับผลประโยชน์สาธารณะเกิดขัดแย้งกัน สมมติว่าผมเป็นอธิบดีวันนี้ วันรุ่งขึ้นเกษียณ ไปนั่งเป็นกรรมการบริษัทที่ผมเคยควบคุมเสียแล้ว อย่างนี้ก็ไม่ได้ ไม่ว่าจะเป็นสุรา บุหรี่ บริษัทการเงิน จะเป็นหนึ่งวันหลังจากเกษียณ หรือแม้แต่ ๒ เดือนหลังเกษียณ ก็ไปรับหน้าที่เป็นผู้จัดการบริษัทที่ผมเคยควบคุมอยู่ หรือเป็นประธาน อย่างนี้ก็ไม่ได้ สมมติว่าผมรับราชการมีหน้าที่อนุมัติแบบก่อสร้าง ผมมีเงินเดือนไม่พอใช้ ก็เลยเปิดบริษัท เป็นคนเขียนแบบที่ผมเองนั่นแหละจะต้องเป็นคนอนุมัติ ซึ่งก็ทำอยู่แพร่หลายในเทศบาลต่าง ๆ โดยเฉพาะใน กทม. หรือผมรับราชการ ต้องตรวจสอบบัญชีของบริษัทห้างร้าน แต่ผมกลับมีกิจการของผม เป็นผู้ทำบัญชี สอบบัญชีให้กับบริษัทที่ผมต้องตรวจสอบเสียเอง อย่างนี้ผิดเช่นเดียวกัน เพราะการมีส่วนได้ส่วนเสียทำให้การตัดสินใจไขว้เขวและมีอคติได้ หรือผมเป็นหัวหน้าตำรวจสถานีตำรวจ แล้วผมตั้งบริษัทรถเมล์ ในตรอกในซอกของอาณาเขตของผม หรือตั้งบริษัทดูแลความปลอดภัยของสถานที่ในเขตที่อยู่ภายใต้โรงพักนั้น อันนี้ก็ไม่ถูกอีก แต่ทุกกรณีที่ผมจะยกตัวอย่างขึ้นมา เราคงจะต้องยอมรับความจริงว่าไม่ใช่กรณีที่สมมติขึ้นในใจ หรือคิดขึ้นในใจ แต่เป็นตัวอย่างจากชีวิตจริงที่ทำกันมาเป็นเวลาหลายสิบปี และก็ยังทำกันอยู่ในปัจจุบัน

หัวใจของการขัดแย้งทางผลประโยชน์ จึงอยู่ตรงที่จะต้องรู้จักแยกเรื่องส่วนรวมออกจากเรื่องส่วนตัวให้ได้ และนอกจากรู้จักแยกแยะแล้ว ก็ยังจะต้องไม่พาตัวเองเข้าไปอยู่ในสถานการณ์ที่มีส่วนได้ส่วนเสีย เสี่ยงว่าผลประโยชน์ส่วนตัวจะเบี่ยงเบนการตัดสินใจ จะคิดแต่ว่าเรามีความยุติธรรมเพียงพอ ใช้มาตรฐานจริยธรรมส่วนตนเพียงอย่างเดียวนั้นไม่ได้ ในทางตรงกันข้าม กลับจะต้องพาตัวออกให้ห่างจากสถานการณ์นั้น ๆ ไม่ให้เกิดข้อครหาขึ้นได้กับเรา

มีคนเคยพูดกับผมว่า เราน่าจะพิจารณาให้ชัดแจ้งว่าการคอรัปชั่นมีโทษและมีประโยชน์อย่างไร ผมไม่อยากที่จะเห็นวิถีความคิดเช่นนี้ เพราะว่า ถ้าการคอรัปชั่นมีประโยชน์อยู่บ้าง ก็เป็นเพียงสำหรับคนบางกลุ่ม เป็นประโยชน์บนความเป็นโทษร้ายแรงต่อสังคมโดยรวม จริงอยู่ อาจเคยมีความเชื่อกันว่า หรือเนื่องจากในสถานการณ์ในอดีต หรือในบรรยากาศในอดีต ถ้าหากว่าเราจะเชื่อกันว่า ระบบไร้ประสิทธิภาพ คอรัปชั่นนี่แหละจะเป็นตัวพาเราผ่านความไร้ประสิทธิภาพไปสู่ผลที่ต้องการได้ ในสังคมฝรั่งก็มีคำว่า grease the machine ในสังคมไทยก็มีว่าใส่น้ำมันเข้าไปให้เครื่องจักรมันลื่นไหลดี แต่ถ้าระบบไร้ประสิทธิภาพ ทำไมไม่แก้ที่ระบบ ทำไมต้องอาศัยความไร้ประสิทธิภาพอีกชนิดหนึ่ง ทำร้ายระบบต่อไปอีก ความคิดเห็นแบบนี้ ต้องแก้ไขโดยเร่งด่วน เพราะสังคมใดที่เริ่มเห็นความดีของการคอรัปชั่น หรือพร้อมที่จะอดทนต่อคอรัปชั่น คำว่า อดทนในที่นี้หมายถึง จำยอมว่าเป็นส่วนหนึ่งของสังคม หรือเป็นวัฒนธรรมของสังคม สังคมนั้นก็หมดอนาคต มีแต่จะผุและพังต่อไป

การแก้ไขปัญหาการทุจริตด้วยจริยธรรม อุปนิสัย และค่านิยมนั้น เป็นสิ่งจำเป็น ต้องแก้ไขควบคู่กันไป แต่ก็เป็นเรื่องระยะยาว ในชั้นนี้ เราจึงต้องพิจารณา กลไกโครงสร้างในระดับการป้องกันให้มาก นั่นคือการเสริมสร้างกลไกใหม่ ๆ เพื่อแก้ไขปัจจัยเก่า ๆ ที่สนับสนุนให้เกิดการฉ้อราษฎร์บังหลวง ให้การฉ้อราษฎร์บังหลวงทำได้ยากขึ้น เสี่ยงมากขึ้น เสี่ยงในทางกฎหมาย และเสี่ยงทั้งในทางชื่อเสียง และฐานะของตนเองในสังคม อย่างที่ภาษาฝรั่งเราใช้คำว่า social sanction แต่ในสังคมไทยไม่มี ยิ่งใครรวย ยิ่งมีหน้ามีตา ทั้ง ๆ ที่เราก็รู้ แต่อาจจะไม่มีใบเสร็จว่าความรวยของคน ๆ นั้น มีรากเหง้ามาอย่างไร เป็นมาอย่างไร อัตราเสี่ยงแทบไม่มี เราต้องมีกลไก มีมาตรการที่จะทำให้ความเสี่ยงมีมากขึ้นและมีต้นทุนที่สูงขึ้น

กฎหมายเป็นกลไกสำคัญอย่างหนึ่งในการแก้ปัญหาการทุจริตคอรัปชั่น กฎหมายในที่นี้ผมไม่ได้หมายถึงกฎหมายรายฉบับที่มีวัตถุประสงค์เพื่อกำหนดบทลงโทษ แต่ผมพูดถึงกฎหมายในฐานะเครื่องมืออย่างเป็นทางการสำหรับจัดระเบียบ และจัดความสัมพันธ์ระหว่างกันในสังคม

จุดอ่อนในการใช้กฎหมายแก้ไขปัญหาการทุจริต ก็คือการมองกฎหมายเป็นเครื่องมือในการควบคุมปราบปราม แทนที่จะใช้เป็นเครื่องมือในการกำกับดูแลและป้องกัน ผลเสียจากการมุ่งใช้กฎหมายเป็นเครื่องมือควบคุมเพียงอย่างเดียวก็คือ คนที่ซื่อสัตย์ ทำงานอย่างตรงไปตรงมาอาจจะประสบความลำบาก ทำงานไม่ได้ ส่วนคนที่คิดทุจริตก็ยังมีช่องทาง มีประสบการณ์หลบเลี่ยงกฎหมายอยู่ได้เรื่อยไป เพราะฉะนั้น กรอบที่กฎหมายวางไว้ต้องเอื้อให้คนซื่อสัตย์สุจริตยังดำเนินชีวิตต่อไปได้อย่างไม่ลำบากจนเกินไปนัก

การใช้กฎหมายจะต้องมี หลักนิติธรรม นั่นคือทั้งเจตนารมย์ สาระ และการบังคับใช้กฎหมาย ต้องเป็นธรรมกับทุกฝ่าย เอื้อประโยชน์ต่อมหาชนคนหมู่มาก ไม่ใช่เพื่อคนกลุ่มใดกลุ่มหนึ่ง ต้องเสมอภาค ชัดเจน และคาดการณ์ได้ และต้องไม่ปล่อยให้อำนาจการตัดสินใจขึ้นอยู่กับระบบราชการหรือผู้ใช้อำนาจของรัฐแต่เพียงฝ่ายเดียว แต่เน้นการมีส่วนร่วมของประชาชนให้มากที่สุด

รัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบัน ซึ่งเป็นกฎหมายสูงสุดของประเทศ ได้วางกลไกการป้องกันและปราบปรามการทุจริตไว้แล้วโดยเจตนา ดังรายละเอียดที่ท่านจะได้รับชมจากในวิดีทัศน์ รัฐธรรมนูญสร้างกลไกการคานอำนาจเพิ่มเติม แยกจากฝ่ายบริหาร ฝ่ายนิติบัญญัติ และฝ่ายตุลาการ นั่นคือจัดให้มีการจัดตั้งองค์กรที่เป็นอิสระ คอยตรวจสอบการใช้อำนาจของทั้งสามฝ่ายนี้ มีคณะกรรมการเลือกตั้งคอยดูแลกระบวนการเลือกตั้งให้สุจริต มีคณะกรรมการ ป.ป.ช. คอยตรวจสอบการฉ้อราษฎร์บังหลวง มีคณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดินคอยตรวจสอบการใช้เงิน มีศาลปกครองให้ประชาชนได้ร้องเรียน มีผู้ตรวจการแผ่นดินของรัฐสภารับเรื่องราวร้องทุกข์ มีศาลรัฐธรรมนูญพิจารณากรณีข้อขัดแย้งกับรัฐธรรมนูญ มีศาลฎีกาแผนกคดีอาญาทางการเมืองไว้พิจารณาความผิดทางอาญาของนักการเมืองที่ทุจริต นอกจากนี้ ยังมีวุฒิสภาที่ไม่สังกัดพรรคการเมือง และได้รับการเลือกตั้งโดยตรงจากประชาชน ทำหน้าที่เป็นสภาตรวจสอบ

แต่กลไกทางกฎหมายอย่างเดียว ต่อให้มีหลักนิติธรรมอย่างไร ก็ไม่เพียงพอสำหรับการแก้ไขปัญหาการทุจริต เราจึงจำเป็นต้องสร้างองค์ประกอบต่าง ๆ ในสังคมไทย เพื่อสนับสนุนให้กลไกต่าง ๆ มีประสิทธิภาพมากยิ่งขึ้น

องค์ประกอบเหล่านั้น คืออะไร

1. สังคมต้องสามารถเข้าถึงข้อมูลข่าวสารที่ถูกต้อง ทันการณ์และครบสมบูรณ์ การนำข้อเท็จจริงมาวางไว้บนโต๊ะอย่างเปิดเผย ตรงกันและมีกระบวนการรองรับอย่างเป็นทางการ ทำให้เกิดความชัดเจนในกระบวนการตัดสินใจ สามารถประสานผลประโยชน์หรือคัดค้านกันด้วยเหตุผล ด้วยข้อเท็จจริง การเปิดเผยข้อมูลจะทำให้ทุจริตได้ยากขึ้น เพราะหากมีอะไรไม่ชอบมาพากล ประชาชนจะสามารถล่วงรู้ได้อย่างทันท่วงที นับเป็นอาวุธสำคัญในกระบวนการสร้างความโปร่งใส
   
   แต่การเข้าถึงข้อมูลข่าวสารนั้น ทั้งผู้ให้และผู้รับข้อมูล จะต้องตระหนักถึงบทบาทของตน เจ้าหน้าที่ของรัฐก็ต้องตระหนักว่าการให้ข้อมูลเป็นหน้าที่ สิ่งใดรัฐรู้ ประชาชนก็ควรต้องรู้ เพราะรัฐทำหน้าที่บริหารประเทศก็เพื่อประโยชน์ของประชาชน การเปิดเผยข้อมูลจึงเป็นเรื่องปกติ และความลับของราชการเป็นกรณียกเว้น หรือกรณีพิเศษเท่านั้น ส่วนจะจัดให้กรณีใดเป็นกรณียกเว้น หรือกรณีพิเศษ ก็ต้องกำหนดให้รู้ทั่วกันอย่างชัดเจน ไม่ใช่ขึ้นอยู่แต่กับดุลยพินิจของข้าราชการ
   
   
2. สังคมต้องมีความโปร่งใส เพราะการทุจริตคอรัปชั่น เป็นกิจกรรมที่มักเกิดขึ้นใน มุมมืด อย่างไรก็ตาม การที่รัฐให้ข้อมูลข่าวสารกับประชาชนอย่างเดียวไม่เพียงพอ รัฐต้องอธิบายต่อสาธารณชนได้ด้วยว่าทำไมจึงตัดสินใจเช่นนั้น เช่นนี้ ต้องสร้างกลไกให้ประชาชนตั้งคำถามได้ในกรณีที่ส่อแววการทุจริต พระราชบัญญัติข้อมูลข่าวสารก็ดี การกำหนดให้คณะรัฐบาลต้องเปิดเผยบัญชีทรัพย์สินและหนี้สินก็ดี การเปิดเผยการประชุมสภาก็ดี หรือการเปิดเผยเงินบริจาคและรายชื่อผู้บริจาคให้พรรคการเมืองก็ดี กลไกเหล่านี้ล้วนกำหนดขึ้นเพื่อสร้างความโปร่งใสทั้งสิ้น
   
   
3. สังคมต้องสร้างกลไกความรับผิดชอบที่ตรวจสอบได้ ถ้าเราขาดกลไกการตรวจสอบความโปร่งใสก็เกิดขึ้นได้ลำบาก ถ้ามีความโปร่งใสแต่ตรวจสอบใครไม่ได้ ก็ยากที่ความโปร่งใสจะพาเราไปถึงจุดหมายปลายทาง การตรวจสอบและคานอำนาจที่กำหนดไว้ในรัฐธรรมนูญเป็นเพียงส่วนหนึ่งเท่านั้น ยังมีกลไกอีกด้านหนึ่งที่ยังต้องสร้างให้เกิดขึ้นในสังคม นั่นก็คือจิตวิญญาณและความตื่นตัวในการตรวจสอบของคนในสังคม การตรวจสอบส่วนใหญ่มักจะนำมาซึ่งข่าวสารว่าคนนั้นไม่ดี คนนี้ไม่ดี หรือคนนี้เปิดโปงคนนั้น บางครั้ง บางคราว คนในสังคมไทยก็รู้สึกเบื่อหน่าย รู้สึกว่าโทษกันอีกแล้ว เขามีผลประโยชน์แอบแฝงอะไรหรือเปล่า จึงเปิดโปงกัน

สำหรับผม เขาจะมีผลประโยชน์แอบแฝงหรือเปล่า ไม่ใช่ประเด็นสำคัญ แต่ละกลุ่มบุคคลมีผลประโยชน์ไม่ตรงกันอยู่แล้ว นั่นเป็นเรื่องธรรมชาติ แต่สังคมที่มีกระบวนการตรวจสอบซึ่งกันและกัน มีการเปิดโปงซึ่งกันและกัน จะทำให้การ “โทษกันไปโทษกันมา” นั้น เป็นทางการ มีที่มาที่ไป ไม่ใช่เป็นแต่เพียงข่าวซุบซิบและจางลงไปเหมือนคลื่นกระทบฝั่ง เรา ในฐานะผู้อยู่ในสังคม ต้องรู้จักใช้ประโยชน์จากความเป็นทางการนั้น แยกแยะเจตนารมย์ของผู้ที่ร้องให้มีการตรวจสอบ ออกจากกระบวนการและความเป็นจริงของเรื่องราวที่ถูกตรวจสอบ การเปิดเผยข้อเท็จจริงด้วยกลไกการตรวจสอบ เป็น Shock treatment ทางสังคมประการหนึ่ง ทำให้เราเห็นปัญหา และหาทางแก้ไขต่อไปได้ ผมเคยยกตัวอย่างว่าในระบบต่อต้านคอรัปชั่นในสิงคโปร์นั้น เขามีหน่วยงานอยู่หนึ่งหน่วย ซึ่งเมืองไทยก็มี จะเป็นหน่วยงานรับเรื่องร้องทุกข์จากประชาชนหรือจากใครก็ตาม แต่ในการต่อต้านคอรัปชั่นในสิงคโปร์นั้น หน่วยงานนั้นฟังข้อเรียกร้อง ข้อเปิดโปงจากทุก ๆ ด้านไม่ว่าจะมีการลงชื่อที่แท้จริง ลงที่อยู่ที่แท้จริงหรือไม่ ผมเคยถามเขาว่าแล้วอย่างเฉพาะในเมืองไทยนี่ ส่วนหนึ่งก็เป็นเรื่องของวิธีปฏิบัติ ส่วนหนึ่งก็เป็นเรื่องของความเกรงกลัว ไม่กล้าลงชื่อเพราะกลัวถูกทำร้าย เขียนเป็นหนังสือมาไม่ลงชื่อ ผมถามว่าเรื่องเหล่านี้สิงคโปร์เขารับไหม เขาบอกว่ารับหมด จะลงชื่อจริง ไม่ลงชื่อจริง จะเขียนมาด้วยการแกล้ง จะมีเจตนารมย์ที่ไม่บริสุทธิ์ เขาบอกเขารับตรวจสอบทุกฉบับ ผมถามว่างานไม่มากเหรอ เขาบอกไม่มากหรอก เพราะว่าถ้าเผื่อคำร้องเรียนนั้นหรือคำเปิดโปงนั้นไม่ตรงกับความจริง หรือไม่มีความจริง หรือไม่อยู่บนมูลฐานของความจริง การตรวจสอบใช้เวลาไม่เท่าไรเลย บัตรสนเท่ห์ก็เป็นบัตรสนเท่ห์ การตรวจสอบบัตรสนเท่ห์ไม่ได้เป็นของยากอะไร นี่เป็นความเห็นทัศนคติของเจ้าหน้าที่ ของผู้พิพากษาในสิงคโปร์ แต่หนึ่งในร้อยของบัตรสนเท่ห์นั้นมันเป็นจริงได้ แต่มันอาจจะเป็นจริงในรายการใหญ่ด้วย เพราะฉะนั้นสิ่งเหล่านี้เป็นสิ่งที่เราน่าจะต้องคิด

1. สังคมต้องมีกระบวนการยุติธรรมที่เป็นอิสระ ซึ่งรวมถึงตำรวจ อัยการ และศาล ตลอดจนหน่วยงานที่มีภารกิจบังคับใช้กฎหมาย เพื่อปราบปรามการคอรัปชั่นทั้งหมด กระบวนการยุติธรรมต้องไม่ถูกครอบงำ ต้องปราศจากคอรัปชั่น ต้องมีประสิทธิภาพ มีศักยภาพที่จะเข้าถึงปัญหาซับซ้อน มีบุคลากรที่เชี่ยวชาญ ทั้งด้านงานตำรวจ บัญชี และผู้ตรวจสอบหลักฐาน ต้องมีระบบงานฐานข้อมูล และระบบเทคโนโลยีที่มีประสิทธิภาพ และต้องประสานงานกันได้เป็นอย่างดี
   
   ที่สำคัญ เรื่องราวการทุจริตต้องมีจุดจบ และจบลงที่คนกระทำผิดได้รับตามความเหมาะสม เป็นการแสดงให้สังคมรู้ว่าการคอรัปชั่นจะไม่ให้ประโยชน์ที่คุ้มค่าเลย แต่ในขณะเดียวกัน สังคมต้องไม่ลืมสร้างกลไกการตอบแทนในระบบที่คุ้มค่าให้กับคนสุจริตด้วย และไม่ใช่เพียงการตอบแทนที่เป็นตัวเงินเท่านั้น แต่หมายรวมถึงการตอบแทนด้วยเกียรติ ด้วยความภาคภูมิใจที่ได้เป็นที่ยกย่องของสังคม
   
   
   1. สังคมต้องมีสื่อที่เป็นอิสระ ไม่คอรัปชั่น ไม่รับเงินเป็นพรรคพวกของใคร สื่อโดยเฉพาะนักคอลัมนิสต์ต้องมีความรับผิดชอบ ต่อทั้งผู้อ่านและบุคคลที่ตกเป็นข่าว ข่าวที่นำเสนอต้องถูกต้องและเป็นธรรม แยกข้อเท็จจริงออกจากความคิดเห็นให้ชัดเจน เท่าที่ผมสังเกตสื่อจำนวนมากยังเสนอข่าวตามกระแสเหมือนไฟไหม้ฟาง ตกเป็นข่าวเร็ว และตายจากการเป็นข่าวก็เร็ว ในฐานะคนอ่าน ผมก็อยากรู้ตอนจบของแต่ละเรื่องให้ชัดเจน

ปัจจุบันมีคนพูดถึงการนำเสนอข่าวแบบเจาะลึกหรือ Investigative Reporting กันมากว่า เป็นวิธีขุดคุ้ยการทุจริตได้อย่างมีประสิทธิภาพ แต่การนำเสนอข่าวแบบเจาะลึก ต้องอาศัยทักษะและความชำนาญที่แตกต่างจากการนำเสนอข่าวทั่วไป เพราะเบาะแสไม่ชอบมาพากลจะแฝงตัวอยู่ในข้อมูลต่าง ๆ ที่กระจัดกระจาย นักข่าวจึงต้องรู้จักจับแพะชนแกะให้ถูกต้อง ระยะหลัง แม้บ้านเราจะเริ่มมีการนำเสนอข่าวแบบเจาะลึกที่มีคุณภาพ เห็นผล แต่ก็ยังไม่มีการสร้างเงื่อนไขสนับสนุนอย่างจริงจัง ในประเทศฟิลิปปินส์ เขามีกองทุนเพื่อสนับสนุนนักข่าวที่ต้องการเจาะลึกเรื่องใดเรื่องหนึ่งเป็นพิเศษ นักข่าวสามารถลาจากสังกัดเพื่อสืบสวนเรื่องราวและขายข่าวได้ ในขณะที่ในเมืองไทย มีนักข่าวคนหนึ่งเคยเล่าว่า จริง ๆ แล้ว เขาทำงานอยู่โต๊ะข่าวพิเศษ ทำหน้าที่เกาะติดข่าวเป็นกรณี ๆ ไป แต่เมื่อหน้าข่าวปกติขาดคน ก็ต้องมาดึงตัวไปช่วย ทำให้ไม่มีเวลาเสนอข่าวอย่างเจาะลึก บรรณาธิการคนหนึ่งบอกผมว่า เรื่องนี้ขึ้นอยู่กับการให้ความสำคัญของบรรณาธิการข่าวแต่ละคน แต่ถ้าเราต้องการสร้างสื่อที่มีประสิทธิภาพในการขุดคุ้ยข่าวการทุจริตแล้ว เราต้องสร้างระบบแรงจูงใจให้ชัดเจนมากกว่านี้

และสุดท้าย สังคมต้องสร้างการมีส่วนร่วมของประชาชน ซึ่งจะเป็นเครื่องมือต่อต้านการทุจริตที่ทรงพลัง เพราะอะไร เพราะผู้เสียประโยชน์จากการทุจริตนั้น ท้ายที่สุดแล้วก็คือประชาชนนั่นเอง ต่อให้เป็นประชาชนที่ทุจริตในบางเรื่องก็เถอะ เขาต้องได้รับผลกระทบจากการทุจริตของคนอื่นในเรื่องอื่น ๆ อย่างแน่นอน

แล้วใครคือประชาชน ประชาชนไม่ใช่คนอื่นนะครับ แต่คือคุณ คือผม คือเราทุก ๆ คน นักการเมือง ข้าราชการ นักธุรกิจ ชาวไร่ชาวนา แต่บุคคลที่เป็นนักการเมือง ข้าราชการ นักธุรกิจ เมื่อถอดหมวกแล้ว เขาคือประชาชนที่อยู่ในสังคมนี้ การที่กลไกทางกฎหมายรองรับการมีส่วนร่วมของประชาชนอย่างเป็นทางการเท่านั้น ยังไม่พอ เรื่องของการให้สิทธิ์ การใช้สิทธิ์ และการสนับสนุน ผู้ใช้สิทธิ์ มันคนละเรื่องกัน ในการต่อต้านปัญหาการทุจริต ประชาชนต้องตื่นตัว ต้องกระตือรือร้นที่จะรับรู้ ตรวจสอบกระบวนการตัดสินใจในภาครัฐที่ส่งผลกระทบต่อชีวิตของเรา ต้องสนับสนุนการมีส่วนร่วมของคนอื่น ต้องสร้างภาคประชาสังคมที่เข้มแข็ง มีทัศนคติต่อส่วนรวมที่ถูกต้อง ต้องมีคุณธรรม สังคมต้องเร่งสร้างปัจจัยพื้นฐาน สร้างโอกาสทางการศึกษา และการดำรงชีวิตที่ดีเพื่อสนับสนุนการมีส่วนร่วมอย่างสร้างสรรค์ เพราะท้ายที่สุดแล้ว การแก้ไขปัญหาการทุจริตคอรัปชั่นมิใช่เป็นวาระของรัฐบาลแต่ผู้เดียว แต่เราต้องทำให้เป็นวาระของประชาชน

ประเด็นสุดท้าย ที่ผมอยากจะฝากไว้เป็นข้อสังเกตในวันนี้ ก็คือ ถ้าเราดูผลการสำรวจความคิดเห็นเกี่ยวกับการทุจริตคอรัปชั่น ซึ่งจัดทำโดยองค์กรเพื่อความโปร่งใสนานาชาติ หรือ Transparency International ก็จะเห็นว่า ประเทศที่ปราศจากคอรัปชั่นในลำดับต้น ๆ นั้น ไม่ว่าจะเป็นฟินแลนด์ เดนมาร์ก สวีเดน หรือแคนนาดา ต่างก็มีลักษณะเหมือนกันอยู่อย่างหนึ่ง คือ ได้พัฒนาการปกครองที่เป็นประชาธิปไตยทั้งในสาระและในกระบวนการ อีกทั้งมีกลไกที่เข้ากับหลักการของธรรมาภิบาล ซึ่งก็คือองค์ประกอบที่ผมฝากไว้ว่าสังคมไทยจะต้องเร่งสร้างขึ้นในข้างต้น ในทางตรงกันข้าม ประเทศที่อยู่ในอันดับรั้งท้าย ก็มักจะยังมีผู้นำที่มีอำนาจเบ็ดเสร็จ หรือไม่ก็ยังอยู่ในระยะหัวเลี้ยวหัวต่อของสังคม กลไกธรรมาภิบาลยังไม่เข้มแข็ง ไม่ว่าจะเป็น ไนจีเรีย ยูโกสลาเวีย ยูเครน หรือแม้แต่ประเทศไทยเอง

ผมเคยพูดมาหลายครั้งว่าในการพัฒนาสังคมใดให้ยั่งยืนนั้น ประชาธิปไตยและธรรมาภิบาลจะต้องเป็นขาทั้งสองข้างที่พาเดินไปด้วยกัน เพราะสองสิ่งนี้จะทำให้การบริหารงานของรัฐมีทั้งอุดมการณ์และกระบวนการที่เปิดโอกาสให้ประชาชนมีส่วนร่วมดำรงชีวิตได้โดยเท่าเทียมกันตามศักยภาพ และให้โอกาสกับรัฐในการหยั่งรู้ถึงทุกข์สุขของประชาชนอย่างแท้จริง

การแก้ไขปัญหาการทุจริตคอรัปชั่นไม่ใช่เรื่องง่าย และที่แน่ ๆ ไม่ใช่เรื่องระยะสั้น อาจจะเห็นผลในเวลาสิบปี ยี่สิบปี หรือชั่วชีวิตของเราบางคนอาจจะไม่ได้เห็นเลยก็ได้ แต่สิ่งที่เราต้องไม่ลืม คือ การทำงานใหญ่ทุกอย่างต้องมีความอดทน สังคมไทยเป็นสังคมที่แปลก อดทนกับบางเรื่อง แต่บางเรื่องก็ดูเหมือนใจจะร้อน ผมจึงอยากจะฝากไว้ว่า สังคมเราต้องไม่อดทนต่อการทุจริต แต่ต้องอดทนในการมุ่งหน้าแก้ปัญหาการทุจริตคอรัปชั่น และถ้าเราเริ่มกระบวนการนี้ด้วยการเสริมสร้างกลไกประชาธิปไตยและธรรมาภิบาลอย่างต่อเนื่อง ตรงจุด ด้วยความเข้าใจ ด้วยความตื่นตัว และด้วยความร่วมมือ สนับสนุนปัจจัยพื้นฐานต่าง ๆ เช่น การศึกษาและความอยู่ดีกินดีให้กับประชาชน การดูแลคนยากคนจนให้เขามีส่วนร่วมและให้เขามีส่วนแบ่งจากความมั่งคั่งของประเทศ ไม่ใช่เป็นการรับส่วนแบ่งในลักษณะขอทาน เพราะคนยากคนจนชาวไร่ชาวนาเขาก็มีศักดิ์ศรีความเป็นมนุษย์เหมือนกัน แต่ถ้าเผื่อสังคมไหนหรือรัฐบาลไหนไม่ให้ความสนใจต่อความเป็นมนุษย์ของคนยากคนจน ของคนที่ด้อยโอกาสตลอดมาในชีวิต เราพูดถึงเรื่องถูกโกง ถูกกิน ถูกทำ ในกระบวนการคอรัปชั่น เราก็ต้องมองว่า คนยากคนจน ชาวไร่ชาวนาของเมืองไทยนั้น ถูกรัฐกระทำมาโดยตลอด และไม่ใช่ถูกรัฐกระทำแต่เพียงอย่างเดียว ถูกสังคมไทยกระทำมาด้วย ถ้าเราไม่สามารถผ่านพ้นจุดนี้ไปได้ ปัญหาความขัดแย้งต่าง ๆ ในสังคมไทยก็จะยังมีต่อไป เพราะฉะนั้นคนส่วนใหญ่ในสังคมไทยก็ต้องพยายามเปลี่ยนวิถีความคิด เปลี่ยน paradigm ใหม่ เราพูดถึงเรื่องความยากจนก็ไม่พอครับ เราพูดถึงมาตรการที่จะแก้ไขความยากจน ไม่พอครับ ตราบใดที่เราไม่ตระหนักว่าคนที่เขายาก ที่เขาจนนั้น เขามีศักดิ์ศรีด้วย อย่าไปมองว่าเราเป็นผู้ให้ เขาเป็นผู้รับ เราต้องมองเขาในลักษณะที่ทัดเทียมกัน เพราะถ้าเผื่อในหัวใจเราแบ่งขั้ววรรณะแล้ว เราจะแก้ไขปัญหาความยากจนไม่ได้ เราต้องสนับสนุนปัจจัยพื้นฐานต่าง ๆ เช่น การศึกษา และความอยู่ดีกินดีให้กับประชาชน เมื่อนั้น การคอรัปชั่น และคนที่ต้องการคอรัปชั่นก็จะอยู่ไม่ได้เอง แต่วันนั้นจะมาถึงเมื่อไหร่ ก็ขึ้นอยู่กับการเริ่มต้นในวันนี้

ผมจึงอยากจะขอฝากความหวังให้ทุกท่านได้ใช้ประโยชน์จากเวลาวันครึ่งนี้ ทำความเข้าใจกับปัญหาที่เรามีอยู่ให้ชัดเจน แต่ขอย้ำว่า ไม่ใช่เพื่อเล่าหรือเปิดโปงปัญหา แต่เพื่อร่วมกันมองไปข้างหน้า สู่มาตรการป้องกันและแก้ไขการทุจริตที่เป็นรูปธรรม ทั้งนี้ก็เพื่อร่วมสร้างสังคมที่เป็นธรรม และให้เกียรติเราอย่างสมศักดิ์ศรี อย่างที่เราควรจะได้รับ

บัดนี้ถึงเวลาอันสมควรแล้ว ผมใคร่ขอเปิดการสัมมนาวิชาการประจำปี ๒๕๔๓

ขอบคุณครับ