| รวมปาฐกถาภาษาไทย ปาฐกถาพิเศษ
เรื่อง
ภาคีท้องถิ่น: ขีดความสามารถเพื่อรองรับการกระจายอำนาจ
โดย
นายอานันท์ ปันยารชุน
ประธานสภาสถาบันสิ่งแวดล้อมไทย
/ ประธานสภาที่ปรึกษาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ
ในการประชุมวิชาการประจำปี
๒๕๔๕ ของสถาบันสิ่งแวดล้อมไทย
วันที่ ๑ พฤษภาคม ๒๕๔๕ ณ ศูนย์ประชุมแห่งชาติสิริกิติ์
ท่านผู้มีเกียรติทุกท่าน ตามที่ทราบกันดีว่า
รัฐธรรมนูญได้ให้หลักการและแนวทางเรื่องการกระจายอำนาจสู่ท้องถิ่นไว้ชัดเจน ไม่ว่าเรื่องของการจัดบริการสาธารณะ
การพัฒนาคุณภาพชีวิต และการจัดทรัพยากรธรรมชาติ โดยเน้นให้ท้องถิ่นมีความเป็นอิสระในการกำหนดนโยบายในการบริหารจัดการ
และให้มีอำนาจหน้าที่เป็นของตนเอง รัฐจะเป็นเพียงผู้กำกับดูแลเท่าที่จำเป็นภายในกรอบของกฎหมายเท่านั้น
ซึ่งขณะนี้มี พระราชบัญญัติกำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น
พ.ศ. ๒๕๔๒ เป็นเครื่องมือสำคัญ ที่ได้กำหนดหลักการอย่างกว้าง ๆ ของการกระจายอำนาจเอาไว้
และได้มีการตั้งคณะกรรมการขึ้นมาจัดทำแผนปฏิบัติการ เพื่อแปลงหลักการนี้ไปสู่การปฏิบัติที่เป็นจริง
โดยตั้งเป้าไว้ให้เกิดขึ้นอย่างเป็นลำดับขั้นตอน รวมทั้งค่อย ๆ เรียนรู้และปรับตัวกันไป
ตามขีดความสามารถของท้องถิ่น อย่างที่ ดร.ไพจิตร เอื้อทวีกุล ได้กล่าวถึงกรอบแผนการจัดการคุณภาพสิ่งแวดล้อม
๕ ปี พ.ศ. ๒๕๔๕ ๒๕๔๙ ไว้ว่า กรอบแผนฯ นี้เป็นแผนระดับชาติ แต่ใช้เป็นแนวทางระดับท้องถิ่นในการดูแลทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมของแต่ละท้องถิ่นได้เป็นอย่างดี
โดยมีที่มาจากกระบวนการการมีส่วนร่วมที่ทุกภาคีได้มารับรู้ วิจารณ์ เสนอแนะ และให้ข้อคิดเห็น
ซึ่งภาคีที่ว่านี้ก็มาจากท้องถิ่นด้วย อย่างไรก็ตาม ก่อนอื่นจะต้องทำความเข้าใจให้ตรงกันว่า
ท้องถิ่น คือใคร เพื่อจะได้รู้ว่าแท้จริงแล้ว ใครคือผู้ที่ต้องรับช่วงอำนาจที่ถ่ายโอนลงไป
และจะต้องสร้างขีดความสามารถให้กับกลุ่มใด ซึ่งหากพิจารณาเฉพาะบางมาตราของรัฐธรรมนูญที่เกี่ยวข้องกับการกระจายอำนาจ
ก็จะพบว่าท้องถิ่นก็คือองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น อย่างเช่น อบจ. อบต. เทศบาล กรุงเทพมหานคร
และเมืองพัทยา ซึ่งกรอบกฎหมายและแผนฯ ก็ได้กำหนดไว้เช่นนั้นด้วย จึงทำให้อำนาจทั้งหลายทั้งปวงที่รัฐได้กระจายหรือถ่ายโอนลงไป
ไปหยุดอยู่ที่หน่วยงานเหล่านั้นเท่านั้น ผมจึงอยากให้เราเปิดใจให้กว้าง และพิจารณาเจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญอย่างรอบคอบ
แล้วจะพบว่า แท้จริงแล้วเป้าหมายของการกระจายอำนาจก็คือ กระจายลงไปให้ถึงระดับล่างจริง
ๆ ซึ่งนั่นก็หมายถึงประชาชนและชุมชนท้องถิ่นโดยรวม รัฐธรรมนูญไม่ได้มีจุดประสงค์หรือความต้องการให้แยกองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นออกจากประชาชน
หรือแยกประชาชนออกจากองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเลยแม้แต่น้อย ดังนั้น จะต้องมองว่า
ท้องถิ่น เป็นพื้นที่ ที่มีคนอาศัยอยู่ มีทรัพยากร มีวัฒนธรรม มีภูมิปัญญา มีจิตวิญญาณและความเป็นชุมชนที่เป็นเรื่องเฉพาะของท้องถิ่น
โดยมีองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเป็นองค์ประกอบเพียงส่วนหนึ่ง นั่นหมายความว่า
สิ่งที่เราจะพูดกันในวันนี้ ถึงเรื่องการมีส่วนร่วม และการสร้างขีดความสามารถ หรือการสร้างความพร้อมให้กับท้องถิ่นนั้น
จะต้องมองให้ครอบคลุมถึงสิ่งที่ผมได้กล่าวไป แต่ก็น่าเสียดายว่า ปัจจุบันเราหลงประเด็นไปจำกัดอยู่เฉพาะองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น
แล้วละเลยภาคประชาชน หรือ ยังคิดแยกส่วนกันอยู่ โดยไปหลงคิดในด้านหนึ่งว่าการมีส่วนร่วมเป็นเรื่องของประชาชนเท่านั้น
และประชาชนมีหน้าที่ต้องมาร่วมกันคิดร่วมกันทำ ส่วนอีกด้านหนึ่ง เรื่องการสร้างขีดความสามารถเป็นเรื่องเฉพาะขององค์กรปกครองฯ
ชาวบ้านไม่เกี่ยว จึงทำให้เห็นว่าการฝึกอบรมแต่ละครั้งจะมีแต่ อบต. เทศบาล ซ้ำแล้วซ้ำอีก
โดยชาวบ้านไม่ได้มีโอกาสที่เรียนรู้หรือรับรู้เท่า ๆ กัน ซึ่งถ้าแต่ละองค์ประกอบของสังคม
มีความรู้ความเข้าใจไม่เท่ากันหรือไม่ตรงกันแล้ว การประชุมปรึกษาหารือเรื่องใด ๆ
ก็จะตกลงกันได้ยาก และการหาข้อยุติที่ทุกฝ่ายยอมรับร่วมกันได้นั้นก็เป็นเรื่องที่ทำได้ไม่ง่าย ในช่วงของการเปลี่ยนถ่านอำนาจสู่ท้องถิ่นในขณะนี้
ผมจึงอยากให้ความสำคัญกับทุกฝ่าย ซึ่งขอเรียกว่า ภาคีท้องถิ่น หมายถึง ทั้งองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น
ประชาชน องค์กรพัฒนาเอกชน และภาคเอกชนอันรวมไปถึงภาคธุรกิจด้วย ได้ให้เข้ามาปรึกษาหารือและทำงานร่วมกัน
โดยจะปล่อยให้เป็นเพียงภารกิจขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นอย่างเดียวเช่นเมื่อก่อนคงไม่ได้
การมีส่วนร่วมของภาคีท้องถิ่น ถือเป็นช่องทางหนึ่งในการสร้างกลไกการคานอำนาจและตรวจสอบการบริหารจัดการของภาครัฐทั้งจากส่วนกลางและส่วนท้องถิ่นเอง
และจะเป็นสิ่งที่บ่งบอกถึงความเข้มแข็งและขีดความสามารถของท้องถิ่นนั้น ๆ ด้วย ดังนั้น
การสร้างขีดความสามารถของภาคีท้องถิ่นจึงต้องมีความจำเป็นอย่างยิ่ง สำหรับการจัดทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมของท้องถิ่น
ทั้งนี้ ก็เพื่อรองรับและตามให้ทันกับการกระจายอำนาจซึ่งได้เกิดขึ้นล่วงหน้าไปแล้ว อย่างไรก็ตาม
สิ่งที่ได้กระจายลงไปพร้อมกันกับอำนาจมีอยู่ ๓ เรื่องใหญ่ ๆ คือ ภารกิจ งบประมาณ
และบุคลากร ประเด็นที่น่าเป็นห่วงอยู่ที่การใช้อำนาจในการบริหารงบประมาณของท้องถิ่น
โดยมองข้ามทั้งภารกิจ สิ่งแวดล้อม ผลกระทบทางสังคม อัตรากำลังและขีดความสามารถของบุคลากรท้องถิ่น
ซึ่งเรื่องนี้ผมไม่ได้วิตกกังวลเกินขอบเขต แต่เราท่านก็ทราบสถานการณ์กันดีอยู่ว่าอะไรเป็นอะไร แล้วจะยิ่งน่าเป็นห่วงมากขึ้นไปอีก
เมื่อทราบว่าในขณะนี้ได้มีถ่ายโอนภารกิจและได้จัดสรรงบประมาณลงไปสู่ท้องถิ่นแล้ว
แต่การกระจายบุคลากร ตามลงไปยังมีอุปสรรและไม่เกิดผลที่เป็นรูปธรรม ทั้งนี้จะด้วยเหตุผลของการขาดแรงจูงใจหรืออะไรก็ตาม
แต่สิ่งนี้ก็ได้ทำให้การบริหารภารกิจและงบประมาณไม่มีประสิทธิภาพ นอกจากนี้
บางภารกิจยังต้องอาศัยเทคโนโลยีขั้นสูงพอสงควร และต้องการบุคลากรที่มีความรู้ความสามารถด้านเทคนิคเฉพาะทาง
จึงยังจำเป็นต้องพึงพาส่วนกลางอยู่ เช่น เรื่องของการจัดการทัพยากรน้ำทั้งลุ่มน้ำ
การอนุรักษ์โบราณสถาน เช่น อุทยานประวัติศาสตร์สุโขทัย การส่งเสริมการท่องเที่ยวอย่างยั่งยืน
การบำบัดน้ำเสียจากชุมชนเมือง เป็นต้น แต่ถ้าหากเข้าใจไม่ตรงกันในประเด็นบทบาทและหน้าที่ของแต่ละฝ่าย
แต่ละองค์กร แต่ละภาคี ข้าราชการส่วนกลางก็อาจจะเข้าไปก้าวก่ายหรือไปมีผลได้ผลเสียเกินไปต่อการตัดสินใจของท้องถิ่นได้ ซึ่งหากเป็นเช่นนั้น
ก็จะกลายเป็นการเลี้ยงลูกไม่ให้โต และการกระจาย อำนาจสู่ท้องถิ่น ก็จะยังไม่สัมฤทธิ์ผลตามเจตนารมของรัฐธรรมนูญ
เพราะการเลี้ยงลูกให้โตและทำงานได้เองนั้น ต้องอาศัยการให้ความรู้และฝึกทักษะอย่างค่อยเป็นค่อยไป
แบบที่เราเรียนจากอนุบาลไปสู่ประถมฯ มัธยมฯ และมหาวิทยาลัย อย่างไรก็อย่างนั้น ดังนั้น
การสร้างขีดความสามารถของท้องถิ่น จึงเป็นทั้งเหตุและผลของการกระจาย อำนาจ และจำเป็นจะต้องเร่งให้มีขึ้นด้วยความจำเป็นเร่งด่วน
๓ ประการ ประการแรก เพื่อให้การบริหารจัดการงบประมาณเป็นไปอย่างมีประสิทธิภาพ
ดังที่กล่าวแล้วว่า ขณะนี้ได้มีแผนปฏิบัติการการถ่ายโอนภารกิจและงบประมาณไปสู่ท้องถิ่นแล้ว
ดังนั้น ท้องถิ่นต้องมีความสามารถในการบริหารงบประมาณอย่างมีประสิทธิภาพ มีความโปร่งใส
เป็นธรรม และเกิดผลในทางปฏิบัติได้มากที่สุด
ประการที่สอง เพื่อให้การตรวจสอบการดำเนินงานขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเกิดเป็นรูปธรรมและผลได้จริง
โดยภาครัฐทั้งส่วนกลางและส่วนท้องถิ่น ต้องสนับสนุนการทำงานในภาคประชาสังคมและภาคีต่าง
ๆ ให้สามารถเข้ามามีบทบาทในการตรวจสอบการทำงานของรัฐท้องถิ่นมากขึ้น และ
ประการที่สาม เพื่อให้ผู้นำท้องถิ่นมีศักยภาพที่จะสามารถตัดสินใจ และนำพาท้องถิ่นไปสู่ความน่าอยู่
และการเพิ่งพาตนเองได้อย่างยั่งยืนและตลอดไป ถึงตรงนี้ หลายท่านอาจจะกำลังคิดไปถึงการปฏิบัติ
ว่าจะทำได้อย่างไร ผมไม่อยากให้ท่านคิดอะไรที่ซับซ้อนและเริ่มต้นได้ยาก แต่อยากให้เรามองสิ่งที่เรามี
เราขาด และเราเป็นอยู่ ซึ่งผมคิดว่าสิ่งที่สำคัญที่เรากำลังขาด คือ ขาดความเข้าใจและขาดการปรับเปลี่ยนวิธีคิด
สิ่งนี้จะต้องเกิดขึ้นก่อนเป็นอับดับแรก รัฐต้องเปลี่ยนจาก รัฐผู้ปกครอง หรือ
รัฐผู้จัดหา มาเป็น รัฐผู้สนับสนุนและส่งเสริมสร้างขีดความสามารถให้ท้องถิ่น
ซึ่งทำได้หลายทาง ทั้งการสนับสนุนให้ประชาชนสามารถเข้าถึงข้อมูลข่าวสาร การฝึกอบรม
และกระตุ้นให้เกิดกระบวนการมีส่วนร่วม ในขณะเดียวกัน ท้องถิ่นเองก็ต้องปรับเปลี่ยนจากการเป็น
ผู้รอรับ มาเป็น ผู้เรียนรู้ เพื่อการพัฒนาและเพิ่งตนเอง ต้องขวนขวายที่จะรู้สิทธิ
รู้หน้าที่ที่พึงมีพึงได้ รวมทั้งต้องรวมตัวกันเพื่อสร้างรูปแบบและกลไกตรวจสอบการทำงานของภาครัฐขึ้นมาให้ได้
การเรียนรู้ของท้องถิ่นและภาคประชาชนในลักษณะนี้ มีตัวอย่างให้เห็นมาแล้วว่า สามารถสร้างพลังได้อย่างเข้มแข็ง
เช่น กลุ่มฮักเมืองน่าน จังหวัดน่าน ที่ได้รับรางวัลองค์กรดีเด่นด้านสิ่งแวดล้อมเมื่อสองปีที่แล้ว
เป็นการรวมตัวกันเองของภาคีท้องถิ่น เพื่อทำกิจกรรมการอนุรักษ์สิ่งแวดล้อม กลุ่มอนุรักษ์ป่าชายเลนบ้านเปร็ดใน
จังหวัดตราด ก็ได้มีการรวมตัวกันต่อสู้กับนายทุนที่บุกรุกป่าชายเลนจนสำเร็จ และได้จัดการป่าบริเวณนั้นไว้เป็นป่าสำหรับชุมชน
การสร้างพลังเช่นนี้จะเป็นกลไกหนึ่งที่เข้าไปถ่วงดุลอำนาจการบริหารงานของภาครัฐได้
ซึ่งเชื่อมโยงไปถึงการตรวจสอบเพื่อลดโอกาสการคอรัปชั่นในระดับท้องถิ่น ซึ่งต้องขอโทษที่จะพูดว่าประเด็นหลังนี้อาจเกิดขึ้นไปพร้อม
ๆ กับการกระจายอำนาจสู่ท้องถิ่น สำหรับการปรับเปลี่ยนให้เกิดการสัมฤทธิ์ผลนั้น
จะต้องมาจากการปรับวิธีคิดหรือทัศนคติทั้งหมด ตลอดทั้งกระบวนการ ไม่ใช่ปรับแต่เพียงรูปแบบหรือเพียงเปลือกนอก
จุดสำคัญคือ การปฏิรูปวิธีคิดให้สอดคล้องกับบริบทใหม่ของสังคม ภายใต้การเปลี่ยนแปลงของกลไกรัฐธรรมนูญฉบับใหม่
แผนพัฒนาฯ ฉบับที่ ๙ และ พรบ. การกระจายอำนาจฯ ซึ่งทั้ง ๓ กลไกได้เน้นสาระสำคัญของการเมืองภาคประชาชน
การมีส่วนร่วมของประชาชน และบทบาทของท้องถิ่น ซึ่งผมยังมองไม่เห็นว่าการปฏิรูประบบราชการแบบที่กำลังทำกันอยู่
จะเชื่อมโยงมาสู่สิ่งเหล่านี้ได้มากน้องสักเท่าไร เพราะนอกจากจะทำให้เกิดโครงสร้างระบบข้าราชการใหม่มีขนาดใหญ่และซับซ้อนกว่าเดิมแล้ว
ยังน่าเป็นห่วงว่า โครงสร้างใหม่นี้ไม่ได้แสดงให้เห็นถึงกระบวนการคานอำนาจ และการตรวจสอบการทำงานของภาครัฐ
ซึ่งก็ยิ่งเป็นการรวมศูนย์อำนาจมากกว่าการกระจาย อำนาจมากขึ้นไปอีก สำหรับผม
ผมอยากเห็นรัฐที่เล็ก มีความคล่องตัว และใกล้ชิดประชาชน มีกระบวนการปรึกษาหารือ
รับฟังความคิดเห็น เป็นรัฐของประชาชน ไม่ใช่รัฐของนักการเมือง และหากจะมีการเปลี่ยนแปลงหรือปฏิรูปใด
ๆ ก็จะต้องมาจากการระดมสติปัญญาของคนในสังคม ไม่ใช่เรื่องเฉพาะฝ่ายการเมืองหรือฝ่ายข้าราชการเท่านั้น ท้ายสุด
ผมขอพูดถึงเรื่องสำคัญที่สุดอีกเรื่องหนึ่ง และเป็นสิ่งที่ผมไม่อยากให้เกิดขึ้นในแผ่นดินไทย
ก็คือ ความเป็นปัจเจกของท้องถิ่น ที่ต่างคนต่างอยู่ เอาแต่เพียงท้องถิ่นของตนอยู่รอด
ขาดการเกื้อกูลต่อท้องถิ่นอื่น ๆ โดยเฉพาะท้องถิ่นที่เล็กกว่า และไม่ได้มองถึงภาพเป็นองค์กรรวม
ด้วยการเอาเหตุผลของท้องถิ่นเป็นใหญ่ โดยไม่สนใจต่อประโยชน์โดยส่วนรวมของประเทศ ผมอยากให้พวกเราใช้ปัญญาและตั้งสติที่จะฟังและคิด
โดยตระหนักว่าในโลกของความจริงไม่มีใครได้เต็มร้อย แต่ในข้อยุตินั้นทุกคนต้องมีส่วนได้
ขึ้นอยู่กับว่าแต่ละฝ่ายมีความรู้ความเข้าใจ มีปัญญา มีสติเพียงพอที่จะวิเคราะห์และสังเคราะห์ในภาพกว้างและเป็นองค์ภาพรวมได้ดีพอ
จนสามารถประสานประโยชน์เพื่อหาทางออกที่ดีที่สุดได้อย่างไร ทั้งนี้จะต้องไม่ทิ้งหลักการและความถูกต้อง เรื่องนี้มีความสำคัญมากสำหรับประเด็นด้านสิ่งแวดล้อม
เพราะเรื่องของป่าไม้ ลุ่มน้ำ ชายฝั่ง ขยะ หรืออื่น ๆ ล้วนเป็นประเด็นคาบเกี่ยวที่ส่งผลกระทบกันและกันระหว่างท้องถิ่นหรืออาจจะเป็นประเด็นร่วมของภูมิภาคหรือของโลกเลยทีเดียว
ในบางกรณีจึงจะทำหรือพิจารณาเฉพาะข้อมูลท้องถิ่นแต่เพียงอย่างเดียวไม่ได้ บอกจากนี้
การแยกความเป็นท้องถิ่นออกจากความเป็นรัฐ จะทำให้ประเทศขาดความเป็นเอกภาพ
เราคงไม่ต้องการเห็นภาวะท้องถิ่นเข้มแข็ง แต่ประเทศชาติอ่อนแอเกิดขึ้นในประเทศของเรา อย่างไรก็ตาม
ผมขอเน้นว่า ผมยังให้ความสำคัญกับการสร้างขีดความสามารถให้แก่ภาคีท้องถิ่น เพื่อไปหนุนให้การกระจายอำนาจสามารถเกิดประสิทธิผลได้จริง
และผมหวังเป็นอย่างยิ่งว่า การประชุมในวันนี้จะมีส่วนช่วยในการสร้างความรู้และมุมมองที่ถูกต้อง
ในเรื่องการกระจาย อำนาจการจัดการสิ่งแวดล้อม การมีส่วนร่วม และการสร้างขีดความสามารถของท้องถิ่น
ทั้งในภาคเมืองและชนบท ให้แก่ผู้เข้าร่วมการประชุมได้หลากหลายมากขึ้น เพื่อให้เกิดพหุภาคีที่สามารเข้ามาช่วยกันสร้างสรรค์สังคมของเราให้ยั่งยืนและน่าอยู่ยิ่งขึ้นต่อไป ขอบคุณครับ | 
